Економіка. Профільний рівень. 11 клас. Криховець-Хом’як

§ 36. Державний борг та боргова політика

Борг є важливим елементом кругообігу «доходи — видатки». Створення боргу — механізм, за допомогою якого заощадження передаються економічним агентам, що здійснюють видатки. Якщо фірми і домогосподарства не схильні до запозичень, то приватна заборгованість зростає недостатньо швидко, щоб поглинути зростаючий обсяг заощаджень. Отже, для того, щоб економіка не відійшла від стану повної зайнятості та максимального використання обмежених ресурсів, ці заощадження повинні бути використані державою шляхом приросту державного боргу.

Державний борг — це загальна сума емітованих, але не погашених позик з нарахованими відсотками, а також прийнятих державою на себе у відповідний спосіб зобов'язань. Причинами утворення та збільшення державного боргу є:

  • бюджетний дефіцит, викликаний збільшенням державних видатків без відповідного зростання державних доходів;
  • рефінансування вже нагромадженого боргу;
  • прийняття урядом на себе зобов'язань інших суб'єктів перед третьою стороною;
  • набрання сили угоди про гарантування повернення позик;
  • списання парламентом певних зобов'язань третіх осіб на державний борг;
  • зростання процентних ставок на ринку;
  • вплив політичних бізнес-циклів (зростання державних видатків напередодні виборів з метою завоювання популярності виборців та збереження влади);
  • здійснення запозичень для підтримки платіжного балансу;
  • мілітаризація, ведення війн тощо.

Основний вплив на утворення державного боргу справляє бюджетний дефіцит. Зарубіжними вченими емпірично доведено, що існує стійкий позитивний взаємозв'язок між розмірами бюджетного дефіциту і державного боргу. Бюджетний дефіцит збільшує державний борг через систему державних запозичень, а зростання боргу потребує в майбутньому додаткових витрат бюджету на його обслуговування і тим самим збільшує бюджетний дефіцит. Після утворення первинного боргу на величину заборгованості починає впливати також і динаміка норми процента (рис. 4.25).

Рис. 4.25. Взаємозв’язок державного боргу і бюджетного дефіциту

Зрозуміло, що в довгостроковому періоді державні видатки не можуть бути вищими за податкові надходження. Тут діють довгострокові бюджетні обмеження: якщо сьогодні фінансування видатків здійснюється за рахунок заборгованості, то завтра обмежуються бюджетні рамки, і це може призвести державу до боргової кризи.

Державний борг, нагромаджений країною в процесі запозичень, може бути як внутрішнім, так і зовнішнім; в товарній і грошовій формах; монетизованим і немонетизованим; коротко-, середньо- та довгостроковим (табл. 4.13).

Таблиця 4.13

Види державного боргу

Класифікаційна ознака

Вид боргу

Характеристика

1. За формою

Товарний

Нагромадження заборгованості в натуральній формі, яке відбувається переважно у воєнні часи

Грошовий

Нагромадження заборгованості у вигляді грошових засобів

2. За проявом

Зовнішній

Заборгованість держави перед іноземними громадянами, фірмами, урядами та міжнародними фінансовими організаціями

Внутрішній

Заборгованість держави домогосподарствам і фірмам даної країни, які володіють цінними паперами, що випущені її урядом

3. За структурою зобов’язань

Монетизований

Складається з боргів, опосередкованих кредитними стосунками держави з банками

Немонетизований

Охоплює заборгованість держави з державних замовлень та надання послуг державним установам, виплат зарплати бюджетному сектору економіки, соціальних трансфертів (пенсій, допомог, стипендій)

4. За терміном

Короткостроковий

Борг, який утворюється і погашається в межах 3 років

Середньостроковий

Борг, який утворюється і погашається від 3 до 10 років

Довгостроковий

Непогашена заборгованість держави понад 10 років

Ступінь впливу державної заборгованості на сукупний попит і сукупну пропозицію визначається структурою державних доходів і витрат (рис. 4.26). Залежно від характеру наслідків впливу боргу на економіку, їх поділяють на короткострокові (наслідки бюджетного дефіциту, відомі як проблема «витіснення») та довгострокові (наслідки державного боргу, відомі як «тягар боргу»).

Рис. 4.26. Наслідки впливу державної заборгованості

Ефект «витіснення» виникає через підвищення ринкових процентних ставок, що трапляється у випадку фінансування бюджетного дефіциту за допомогою випуску державних цінних паперів. Боргове фінансування бюджетного дефіциту збільшує попит на гроші, в той час як центральний банк обмежує їх пропозицію. Таке поєднання заходів економічної політики й стимулює швидке зростання процентних ставок, зменшення інвестицій і скорочення споживчих витрат. Ефект витіснення аналізують через взаємозв'язок між бюджетними дефіцитами, вищими відсотковими ставками та зменшенням позикової активності приватного сектора.

Наприклад, активне кредитування бюджетного дефіциту пов'язують зі зростаючою роллю державних банків. Перерозподіл кредитних ресурсів на потреби уряду нерідко демонструє проблему вразливості механізму колективних дій та корупції. Так, після глобальної фінансової кризи 2008 р. частка державних облігацій в активах банків усіх країн світу зросла в середньому до 9%, однак у країнах, що розвиваються, вона є значно вищою (в середньому 17%), ніж у розвинутих (у середньому 7%).

«Тягар боргу» в довгостроковій перспективі впливає на нагромадження капіталу і споживання майбутніх поколінь (довгострокове економічне зростання). Накопичення боргу і зростання процентних ставок призводить до заміщення приватного капіталу державним боргом, яке відбувається внаслідок того, що при зростанні процентних ставок приватні інвестиції скорочують, а приватні заощадження починають розміщувати в державні боргові зобов'язання. Зростання боргу зменшує виробничі потужності, призначені майбутньому поколінню, яке внаслідок цього матиме нижчий рівень доходу.

Проте, коли уряд стикається з високим борговим навантаженням, постає питання або про запровадження режиму економії для розрахунку із кредиторами, або про використання низьких відсоткових ставок, вигідних для інвестування. Вибір оптимального рішення залежить від величини фіскального простору, який є в уряду. Фіскальний простір — відстань від показника відношення боргу до ВВП до «верхньої межі», вище якої не виникає загроза дефолту. Аналітики рейтингового агентства Moody’s поділяють країни за цим показником на 4 групи: 1) у безпеці; 2) потрібна обережність; 3) під значною загрозою; 4) під дуже серйозною загрозою (рис. 4.27).

Рис. 4.27. Фіскальний простір країн світу

Країнам, що лідирують у «зеленій зоні» (Норвегія, Нова Зеландія, США та інші), хвилюватися за борги немає потреби, оскільки негативні наслідки від зростання податків чи скорочення витрат для обслуговування боргу можуть перевищити будь-які вигоди. Тоді як для країн «червоної зони» резервів немає, і їм потрібно скорочувати свої борги через управління заборгованістю. Кіпр, Греція, Італія і Японія на рис. 4.27 вичерпали фіскальний простір.

Це цікаво!

Основоположний принцип врівноважування споживання суспільних благ капітального характеру між поколіннями демонструє так званий принцип «будівництва бібліотеки».

Принцип «будівництва бібліотеки» розкриває як економічну, так і етичну складову запозичень державного сектора. Якщо уряд вирішив інвестувати в створення публічних капітальних цінностей, які будуть функціонувати багато років, то вони, як правило, потребують значного обсягу початкових вкладень капіталу. Якщо всі ці видатки перекласти на теперішнє покоління, то воно буде в нерівних умовах порівняно з майбутнім, адже воно мусить зменшити споживання суспільних благ у теперішньому часі, тоді як майбутнє покоління зможе споживати їх більший обсяг (тобто «користуватися бібліотекою»). Тому створення суспільних благ капітального характеру, які будуть споживатися не одним поколінням, має здійснюватися в борг. Якщо оплата послуг вчителя, що фінансуються за рахунок податків, є оплатою суспільних благ, які споживаються теперішнім поколінням, то обслуговування державного боргу, набуваючи форм процентних платежів, буде сприйматись як розподіл тягаря з фінансування суспільних благ. Майбутні покоління приймуть участь в оплаті свого споживання через трансформацію податкових платежів свого (теперішнього) часу в проценти за позики, кошти від яких були спрямовані на інвестиції. За таких умов рівень споживання суспільних благ у середньому по поколіннях не зміниться, оскільки кожне покоління взяло участь в їх фінансуванні. Тому, з метою вирівнювання тягаря між поколіннями, уряд повинен фінансувати поточні видатки за рахунок теперішніх податкових внесків, а видатки, пов’язані зі створенням капітальних активів, — за рахунок позик.

Вихід з боргової кризи передбачає необхідність ефективного управління заборгованістю та використання основних методів зменшення боргу.

Управління державним боргом — сукупність заходів держави, пов'язаних з вивченням кон'юнктури на ринку позичкових капіталів, випуском нових позик, з виплатою процентів, проведенням конверсій та консолідації позик, визначенням ставок процентів за державним кредитом, а також погашенням раніше випущених позик, строк дії яких закінчився.

Для скорочення розміру державної заборгованості уряд використовує наступні інструменти:

1. Реструктуризацію боргу — перегляд умов обслуговування боргу (наприклад процента, суми, строків сплати). Реструктуризація офіційного боргу сьогодні інституціоналізована і охоплює участь у переговорах уряду боржника, урядів кредиторів, організацій кредиторів (Паризького та Лондонського клубів), міжнародних фінансових організацій (МВФ, Світового банку).

Це цікаво!

Паризький клуб — неформальне об’єднання урядів — офіційних кредиторів, Лондонський клуб — неформальне об’єднання більш як 600 комерційних банків, під егідою та за координаційного сприяння яких відбувається реорганізація та переоформлення заборгованості країн-дебіторів перед суверенними (Паризький клуб) і приватними (Лондонський клуб) позичальниками.

2. Конверсію боргу — зміну початкових умов державних позик, яка набуває трьох форм:

  • викуп боргу — надання країні-боржнику можливості викупити власні боргові зобов'язання на вторинному ринку боргів (викуп боргів здійснюється за грошові кошти зі знижкою від їх номінальної ціни);
  • капіталізація боргу — обмін зовнішнього боргу на власність (акціонерний капітал) зі знижкою (іноземні банки мають можливість обмінювати боргові зобов'язання даної країни на акції її корпорацій, а іноземні небанківські організації отримують можливість купувати ці облігації на вторинному ринку цінних паперів зі знижкою для фінансування прямих інвестицій чи купівлі вітчизняних фінансових активів);
  • конверсія «борг-борг» — заміна існуючих боргових зобов'язань новими борговими зобов'язаннями (змінюються умови боргу, оскільки відсоток доходу за новими цінними паперами може бути нижчим, ніж за старими, при збереженні номінальної вартості облігацій; номінальна вартість нових зобов'язань може бути встановлена з дисконтом до номіналу старих боргових зобов'язань; може змінитися валюта боргу).

3. Рефінансування боргу — випуск нових позик для того, щоб розрахуватися з власниками облігацій старої позики. Цей метод називають ще «операцією Понці», коли основну суму боргу та проценти погашають за рахунок нової заборгованості. Така операція названа ім'ям американського фінансового шахрая Ш. Понці, який обіцяв своїм клієнтам надзвичайно високі проценти за вкладами. При настанні строків погашення він розраховувався за допомогою коштів нових вкладників. Сьогодні модель Понці — основний метод побудови всіх «фінансових пірамід».

В окремих випадках уряд використовує так звану демократизацію боргу — розміщення державних зобов'язань серед якомога ширшої маси населення (якщо облігації розміщені серед усього економічно активного населення, а не вузького кола олігархів, то операції з цінними паперами державних позик, перетворюючи масу податкоплатників у рантьє і навпаки, в цілому не знижують рівня життя, а тому не викликають опору з боку суспільства).

Динаміка державного боргу України наведена в табл. 4.14.

Таблиця 4.14

Державний та гарантований державою борг України в 2018 р. (млн грн)

Дата

Загальний борг

Зовнішній борг

Внутрішній борг

на 31.12.2017

2 141 674,4

3,9%

1 374 995,5

766 678,9

на 31.01.2018

2 131 849,5

-0,5%

1 373 182,8

758 666,7

на 28.02.2018

2 068 614,3

-3,0%

1 310 043,8

758 570,5

на 31.03.2018

2 053 601,3

-0,7%

1 289 123,2

764 478,1

на 30.04.2018

2 020 978,1

-1,6%

1 261 143,0

759 835,1

на 31.05.2018

1 993 016,4

-1,4%

1 232 161,5

760 854,9

на 30.06.2018

1 998 026,9

0,3%

1 235 059,5

762 967,3

на 31.07.2018

2 025 666,5

1,4%

1 265 807,4

759 859,0

на 31.08.2018

2 116 667,8

4,5%

1 344 389,1

772 278,7

на 30.09.2018

2 112 768,6

-0,2%

1 344 231,7

768 536,9

на 31.10.2018

2 093 075,5

-0,9%

1 329 620,8

763 454,7

на 30.11.2018

2 122 476,4

1,4%

1 370 010,5

752 465,9

Запитання для роздумів, самоперевірки та колективного обговорення.

1. Охарактеризуйте сутність та види державного боргу.

2. Що таке боргова політика уряду?

3. Які Ви знаєте інструменти управління державним боргом?

4. Які позитивні і негативні наслідки державного боргу? Проілюструйте це прикладами країн світу.

Вправи для саморозвитку.

Завдання. ВВП за умов повної зайнятості становить 120 млрд у. о., фактичний ВВП — 100 млрд у. о. Податки становлять 30% від величини ВВП, державні витрати на товари та послуги — 8 млрд у. о. Визначте сальдо державного бюджету. Як зміниться сальдо державного бюджету за умови досягнення економікою стану повної зайнятості?