Правознавство. Профільний рівень. 10 клас. Кравчук
§ 23. Законодавча влада України
Терміни та поняття, важливі для засвоєння теми:
• законодавчий процес • парламентський контроль • статус Верховної Ради України • структура Верховної Ради України • порядок роботи Верховної Ради України • стадії законодавчого процесу • вибори народних депутатів України • правовий статус народного депутата України
«Законодавча влада — серце держави, влада виконавча — її мозок».
Жан-Жак Руссо, філософ
23.1. Верховна Рада України: правовий статус, повноваження та структура
Верховна Рада України — найвища загальнодержавна представницька установа, що єдина уповноважена Конституцією України на здійснення законодавчої влади.
Відповідним розділом Конституції України регламентовані склад, порядок формування та повноваження парламенту, правовий статус народних депутатів, основи законодавчого та бюджетного процесів, парламентського контролю.
Парламент України є вищим представником Українського Народу і виразником його волі. Як єдиний орган законодавчої влади Верховна Рада єдина уповноважена приймати закони, вносити до них зміни. У разі, коли воно не здійснюється безпосередньо народом (статті 5, 38, 69, 72 Конституції України), це право належить виключно Верховній Раді України (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України) і не може передаватись іншим органам чи посадовим особам.
Положення статті 75 Конституції України у взаємозв'язку з положеннями статей 5, 76, 85 Конституції України треба розуміти так, що Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.
Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади, який відповідно до частини першої статті 76 Конституції України складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України — громадян України, обраних на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років. Формування шляхом прямих виборів і функціонування на засадах колегіальності забезпечують Верховній Раді України характер представницького органу.
Повноважність парламенту за Конституцією України ставиться у залежність від наявності в ньому необхідного кількісного складу народних депутатів України і наявності у них конституційних повноважень.
Повноваження Верховної Ради можна структурувати через здійснювані нею функції: законодавчу; представницьку; установчу; контрольну; бюджетно-фінансову; зовнішньополітичну.
Пріоритетною функцією Верховної Ради України є, природно, її законодавча функція, яка знаходить своє відображення у ст. 6, 75, п. 3 ст. 85, 91, 92 Конституції України. Вона полягає у прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх такими, що втратили чинність (в порядку скасування), або у призупиненні їх дії.
Представницька функція українського парламенту являє собою вид і напрям його діяльності, що полягає в представництві Українського народу — громадян України всіх національностей — у здійсненні законодавчої влади шляхом виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізації та захисту його інтересів.
Відповідно до положень Конституції України до представницьких повноважень Верховної Ради України належать такі повноваження: внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбаченому розділом XIII Конституції; призначення та сприяння в організації всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Конституції; виборів та інших форм безпосередньої демократії; прийняття законів, інших актів Верховної Ради України та внесення до них змін; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України до народу про внутрішнє і зовнішнє становище України; повноваження в сфері державотворення; повноваження в сфері здійснення контролю Верховною Радою України та ін. Загальними рисами цих повноважень є те, що завдяки ним Верховна Рада має можливість представляти різноманітні інтереси всіх громадян України, висловлювати волю Українського народу в законах, реалізовувати та захищати права і свободи громадян України.
Іншою, не менш важливою функцією Верховної Ради є її установча функція. Вона проявляється у формуванні та участі у формуванні органів публічної влади. Частиною установчої діяльності парламенту є також формування внутрішніх органів Верховної Ради — комітетів, комісій, Апарату Верховної Ради, а також органів парламенту зі спеціальним статусом — Рахункової палати і Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.
Важливе місце в діяльності Верховної Ради України займає парламентський контроль. Парламентський контроль здійснюється, зокрема, за діяльністю уряду, за додержанням конституційних прав і свобод громадян, за надходженням і використанням бюджетних коштів, за діяльністю інших органів влади, а також щодо питань, які становлять суспільний інтерес для України.
Верховна Рада України має значні повноваження по здійсненню бюджетно-фінансової функції. Зокрема Верховна Рада затверджує закон про Державний бюджет та вносить у відповідній формі до нього зміни, здійснює контроль за його виконанням, приймає відповідне рішення щодо звіту про його виконання тощо.
В межах зовнішньополітичної функції Верховна Рада визначає засади зовнішньої політики, ратифікує і денонсує міжнародні договори, схвалює рішення про надання та прийняття фінансової допомоги, про надання та прийняття військової допомоги іноземним державам або від іноземних держав та міжнародних організацій.
Український парламент є структурованою установою. Його очолює Голова Верховної Ради (спікер), який має першого заступника і заступника. Депутатський корпус розподіляється по фракціях і комітетах. Фракції — це групи депутатів за партійною належністю. Кілька фракцій утворюють коаліцію депутатських фракцій, основною метою якої є визначення кандидатури прем’єр-міністра України. Комітети — це органи парламенту, створені для законопроектної роботи у відповідних сферах.
23.2. Порядок роботи Верховної Ради України. Регламент Верховної Ради України
Положення частини першої статті 82 Конституції України, за яким Верховна Рада України «працює сесійно», треба розуміти так, що вона працює не безперервно, а під час певних періодів — сесій, на які вона збирається у конституційно визначені строки, як правило, двічі на рік.
Саме під час сесій проводяться пленарні засідання Верховної Ради України, засідання її комітетів та комісій. Верховна Рада України на сесійний період визначає коло питань, які підлягають розгляду і вирішенню, складає порядок денний чергової сесії, а також визначає дні й тижні пленарних засідань, роботи комітетів та комісій, роботи народних депутатів України у виборчих округах, встановлює кількість і тривалість щоденних пленарних засідань парламенту тощо.
З сесійним характером роботи Верховної Ради України Конституція України пов'язує й певні особливості здійснення її повноважень. Наприклад, питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом однієї чергової сесії (частина друга статті 87 Конституції України). Питання про внесення змін до Конституції України має бути розглянуте і вирішене на двох чергових сесіях Верховної Ради України послідовно (стаття 155 Конституції України).
Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року. Позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу Президента України.
У Конституції України встановлено також порядок і час скликання сесій в умовах введення в Україні воєнного чи надзвичайного стану. Рішення про введення воєнного або надзвичайного стану в Україні приймає Президент України (пп. 20 і 21 ст. 106 Конституції України). Ці рішення згідно з п. 31 ст. 85 Конституції мають бути затверджені Верховною Радою України.
Пленарні засідання — основна форма діяльності Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади під час її сесій. Це — регулярні зібрання народних депутатів України у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою. На них розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і приймаються відповідні рішення з цих питань шляхом голосування народних депутатів України.
Засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Відкритість передбачає право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради представників засобів масової інформації, різних державних і недержавних організацій, проводити трансляції роботи сесій по радіо і телебаченню. Порядок висвітлення пленарних засідань, їх час та обсяг визначаються самою Верховною Радою України.
Крім того, у ст. 84 Конституції України передбачена можливість проведення і закритих засідань. Закрите засідання проводиться за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України.
Порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України.
Регламент приймається у формі закону і встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради.
23.3. Правовий статус народних депутатів
Усі народні депутати України є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси.
Народні депутати України, як представники Українського народу в єдиному органі законодавчої влади в Україні, здійснюють свої повноваження на постійній основі. У системному зв'язку з таким приписом перебувають положення, які стосуються дострокового припинення повноважень народного депутата України, підстави для якого визначені в статті 81 Конституції України. Однією з підстав дострокового припинення повноважень є недотримання вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Несумісність зумовлена природою відповідного представництва, участю депутата у здійсненні законодавчої влади, політичним характером його діяльності тощо. Вимога щодо несумісності є складовою статусу народного депутата України, однією з ознак його мандата, яка полягає у встановленні безпосередньої заборони поєднання мандата народного депутата України з роботою на іншій посаді. Недотримання цієї вимоги є порушенням частини другої статті 78 Конституції України.
Верховна Рада України є повноважною, тобто набуває здатності приймати закони і реалізовувати інші свої конституційно визначені повноваження, за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Ця конституційна вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом всього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії. У разі зменшення з будь-яких причин складу парламенту до кількості, меншої ніж триста народних депутатів України, діяльність Верховної Ради України має бути зупинена до складення присяги належним числом відповідно обраних народних депутатів України.
Народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти років. Не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.
Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі, вони не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі.
У разі обрання громадянина народним депутатом України він має припинити свою діяльність, яка є несумісною з новим статусом, у тому числі реалізацію права на працю.
У разі призначення народного депутата України на посаду, яка є несумісною з депутатським мандатом (адміністративна, судова діяльність тощо), ... він зобов'язаний подати лише особисту заяву про складення повноважень народного депутата України, а вирішення питання має відбутися у спосіб, передбачений частиною четвертою статті 81 Конституції України.
Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.
Мовою нормативно-правового акту
Конституція України, редакція від 01.01.2020,
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text
Стаття 81. Повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України.
Повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі:
1) складення повноважень за його особистою заявою;
2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
3) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;
4) припинення його громадянства або його виїзду на постійне проживання за межі України;
5) якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто;
6) невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції;
7) його смерті.
Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України — в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.
Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України у випадках, передбачених пунктами 1, 4 частини другої цієї статті, приймається Верховною Радою України, а у випадку, передбаченому пунктом 5 частини другої цієї статті, — судом.
У разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо народного депутата України, визнання народного депутата України недієздатним або безвісно відсутнім його повноваження припиняються з дня набрання законної сили рішенням суду, а в разі смерті народного депутата України — з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть.
У разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.
23.4. Законодавчий процес та його стадії
Законодавчий процес — це процедура ухвалення закону, яка складається з певних стадій (окремих, логічно завершених етапів і організаційно-технічних дій парламенту, його органів, Президента України).
Законодавча ініціатива — внесення проекту закону в офіційному порядку до законодавчого органу певними органами й особами. Це власне перша стадія законодавчого процесу.
Відповідно до Конституції право законодавчої ініціативи належить Президенту, народним депутатам, Кабінету Міністрів. Президент має право визначати законопроект як невідкладний — такий законопроект розглядається парламентом позачергово. Проект закону вносяться разом із порівняльною таблицею та супровідною запискою, яка має містити обґрунтування необхідності його розробки або ухвалення.
Розробка законопроекту і його попередня експертиза здійснюються органами парламенту із залученням зацікавлених організацій, дороблення і редагування проекту.
Наступною стадією є його обговорення і його узгодження: розгляд поправок; виявлення думок зацікавлених осіб про проект і одержання їх пропозицій щодо вдосконалення, доробки проекту. Це відбувається на засіданнях комітетів парламенту, під час обговорень із залученням широкого кола спеціалістів шляхом проведення парламентських слухань, конференцій, «круглих столів» та ін. або під час винесення законопроекту на всенародне обговорення.
Ключова стадія — ухвалення законопроекту в результаті голосування. Тексти законів, ухвалені Верховної Радою, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президентові України. Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.
У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.
Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.
Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.
23.5. Поняття парламентського контролю: види та суб’єкти здійснення
Парламентський контроль є специфічним видом державного контролю та здійснюється як парламентом в цілому, так і його органами, окремими народними депутатами.
Основна мета парламентського контролю — контроль діяльності Уряду. Такий контроль здійснюється у різних формах. Так, у процесі парламентських слухань Верховна Рада отримує інформацію від органів виконавчої влади, від парламентських комітетів, від спеціалістів наукових та консультативних установ тощо про результати роботи з окремих питань. Завдяки цим заходам відбувається максимально об’єктивне, всебічне обговорення певних проблемних питань для їх подальшого вирішення шляхом прийняття законів та інших актів Верховної Ради України.
Організаційною формою діяльності парламенту України є проведення «години запитань до Уряду» у Верховній Раді України. Такий захід проводиться з метою регулярного інформування народних депутатів та громадян України з актуальних питань соціально-економічного розвитку, відновлення та нарощування виробництва, внутрішньої та зовнішньої політики держави, про стан додержання урядом вимог Конституції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України, вироблення пропозицій щодо правового врегулювання діяльності уряду, центральних і місцевих органів виконавчої та судової влади, органів місцевого самоврядування і пропозицій щодо зміни чинного законодавства, його доповнення та підготовки проектів законодавчих актів.
Щотижня, відведеного для пленарних засідань Верховної Ради, у п’ятницю з 10 до 11 години проводиться «година запитань до Уряду», під час проведення якої у засіданні Верховної Ради бере участь Кабінет Міністрів України в повному складі, крім тих його членів, які не можуть бути присутніми з поважних причин. Під час проведення «години запитань до Уряду» можуть порушуватися лише питання з визначеної теми. Пропозиції щодо визначення теми «години запитань до Уряду» щотижня, відведеного для пленарних засідань Верховної Ради, вносять Погоджувальній раді депутатські фракції (депутатські групи).
«Година запитань до Уряду» включає як запитання до членів Кабінету Міністрів України від депутатських фракцій (депутатських груп) та відповіді на них — до 30 хвилин, так і запитання народних депутатів до членів Кабінету Міністрів України та відповіді на них — до 30 хвилин.
Запитання до членів Кабінету Міністрів України ставляться усно або в електронній формі та формулюються коротко і чітко. Депутатська фракція (депутатська група) може заздалегідь повідомити членів Кабінету Міністрів України про запитання, які їм буде поставлено. Запитання від депутатських фракцій (депутатських груп) подаються до Апарату Верховної Ради не пізніше 14 години вівторка, що передує дню проведення «години запитань до Уряду».
Окремою формою парламентського контролю є право кожного народного депутата звернутися на сесії Верховної Ради України із запитом до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.
Депутатський запит — це вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.
Депутатський запит вноситься у паперовій або електронній формі народним депутатом, а у випадку, передбаченому пунктом 34 частини першої статті 85 Конституції України, також на вимогу групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України.
Верховна Рада України приймає рішення про направлення депутатського запиту до Президента України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України має бути попередньо підтримане не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України.
Президент України, керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, до яких звернуто запит, зобов’язані повідомити народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України про результати розгляду його (їх) запиту у п'ятнадцятиденний строк з дня його одержання або в інший, встановлений Верховною Радою України, строк. Повідомлення про результат розгляду депутатського запиту надсилається у паперовій або електронній формі.
Якщо запит з об’єктивних причин не може бути розглянуто у встановлений строк, Президент України, керівник відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, до якого звернуто запит, зобов'язаний у паперовій або електронній формі повідомити про це Голову Верховної Ради України та народного депутата, групу народних депутатів, комітет Верховної Ради України, який вніс (які внесли) запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати одного місяця після одержання запиту.
Народний депутат має право брати безпосередньо участь у розгляді внесеного ним запиту керівником органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації. На вимогу народного депутата керівник органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, якому адресовано запит, зобов'язаний повідомити народному депутатові про день розгляду порушених у запиті питань завчасно, але не пізніше ніж за три дні до їх розгляду.
Відповідь на депутатський запит, внесений народним депутатом, надається відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, який його вніс. Відповідь на депутатський запит, внесений групою народних депутатів, комітетом Верховної Ради України, надається відповідно Голові Верховної Ради України і народному депутату, підпис якого під запитом значиться першим, голові комітету Верховної Ради України. Відповідь надається в обов'язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено запит, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об'єднання громадян, на ім'я яких було направлено запит.
Народний депутат, представник групи народних депутатів, комітет Верховної Ради України мають право дати оцінку відповіді на свій депутатський запит. По відповіді на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на ньому наполягає не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ради України.
При обговоренні відповіді на депутатський запит на засіданні Верховної Ради України повинні бути присутні керівники, до яких звернуто запит. Вони можуть уповноважувати інших осіб бути присутніми при обговоренні відповіді на запит лише у виняткових випадках із вмотивованим обґрунтуванням.
За результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна Рада України приймає відповідне рішення.
Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата. Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Особливості здійснення контрольних функцій Верховної Ради у сферах національної безпеки і оборони визначаються Законом України «Про національну безпеку України».
Виконайте в команді
1. Ознайомтеся з сайтом Верховної ради України. Віднайдіть Порядки денні пленарних засідань та Стенограми пленарних засідань, Регламент ВРУ. https://www.rada.gov.ua/
2. Здійсніть 3D-тур Верховною Радою України, скориставшись покликанням із меню «Громадськості» на сайті ВРУ.
Практичне завдання 23.1
Застосуйте знання з теми, виконавши завдання:
1. Визначте етапи законодавчого процесу. Яка роль у ньому відводиться Президенту України?
2. Уявіть себе помічником / помічницею народного депутата. Укладіть памятку щодо підготовки депутатського запиту, його здійснення та обговорення відповіді на депутатський запит.
Для закріплення теми «Законодавча влада України»:
- 1. Назвіть повноваження Верховної Ради України.
- 2. Визначте види парламентського контролю та суб’єктів його здійснення.
- 3. Опишіть статус, структуру, порядок роботи Верховної Ради України; стадії законодавчого процесу; процедуру виборів народних депутатів України.
- 4. Проаналізуйте 4-5 статей Розділу IV Конституції України (на вибір).
- 5. Оцініть роль регламенту Верховної Ради України у роботі законодавчого органу.
- 6. Схарактеризуйте правовий статус народного депутата України.
- 7. Наведіть приклади застосування понять «законодавчий процес», «парламентський контроль» у навчальному та публіцистичному текстах.
