Підручник. Історія України. 7-е видання, 2018. О. Д. Бойко

19.5. Конституційний процес

Декларація про державний суверенітет України 16 липня 1990 року стала не тільки поштовхом для конституційних змін, а й політико-правовою основою концепції нової Конституції України, ухваленої Верховною Радою в травні 1991 р. Проте життя внесло корективи в розвиток конституційного процесу.

Проголошення 24 серпня 1991 року Акта про незалежність України, який було підтверджено грудневим референдумом, кардинально змінило ситуацію — значна частина положень концепції вже не відповідала реаліям і втратила свою актуальність. Виникла нагальна потреба нових підходів до розбудови правового поля.

Активне державотворення можна було розгортати лише за умови створення відповідної законодавчої бази, а цей процес надзвичайно ускладнювався відсутністю самостійної національної правової системи. Правова система Української РСР базувалася на двох далеко не рівноцінних основах: загальносоюзному законодавстві та власному, українському. Республіканські кодекси здебільшого калькували загальносоюзні юридичні норми. За підрахунками фахівців, до проголошення незалежності України на її території суспільні відносини, наприклад у народногосподарській сфері, на 80% регулювалися союзним законодавством. Загалом у всіх сферах правового регулювання цей показник становив майже 90%.

Дві спроби зрушити з місця конституційний процес — винесення на всенародне та громадське обговорення в 1992—1993 рр. двох варіантів проекту Конституції України — закінчилися невдачею: Верховна Рада не затвердила жоден із них. Це пояснюється відсутністю чіткої концепції реформування та науково обґрунтованої моделі майбутнього суспільного і державного устрою; боротьбою навколо законодавства різних політичних сил; опором певних суспільних верств, не зацікавлених у чіткій визначеності та регламентації суспільних відносин.

Під час обговорення варіантів нової Конституції основна боротьба точилася навколо проблеми розподілу владних повноважень. Верховна Рада не погоджувалась із двопалатною структурою майбутнього парламенту. Крім того, ліва більшість парламенту виступила проти положень проекту нової Конституції щодо сильної виконавчої влади, місцевого і регіонального самоврядування та ін. Фактично ліві погоджувалися лише на косметичні зміни в обмін на збереження принципових положень чинної Конституції України 1978 р.

Безкомпромісна позиція прихильників збереження радянської системи, з одного боку, та прибічників парламентської, президентської чи президентсько-парламентської — з іншого, у жовтні 1993 р. остаточно загальмувала конституційний процес, внаслідок чого чинною залишилася Конституція УРСР 1978 р., до якої було внесено понад 200 поправок.

Після того, як Президентом України став Л. Кучма, було створено нову Конституційну комісію, робота якої через протистояння гілок влади та боротьбу політичних сил теж не відзначалася особливою продуктивністю. Намагаючись активізувати конституційний процес, президент 2 грудня 1994 року виніс на розгляд Верховної Ради проект «Конституційного закону України про державну владу і місцеве самоврядування в Україні». Ця ініціатива не була підтримана Верховною Радою і ще більше посилила напруження між гілками влади. Потрібен був компроміс. Ним і став узгоджений після тривалого обговорення Конституційний договір, схвалений Верховною Радою 8 червня 1995 року. Цей документ дещо обмежував повноваження Верховної та місцевих рад, водночас розширював нормотворчі та адміністративні функції президента та уряду. Незважаючи на певні недоліки, Конституційний договір створив умови для активізації конституційного процесу.

Дискусії щодо Конституції України розгорнулися з новою силою в червні 1996 р., коли Верховна Рада розглядала її проект у другому читанні. Каменем спотикання стали проблема російської мови, державна символіка і питання власності. Позиції протидіючих сторін примирити не вдалося, і в ході конституційного процесу знову склалася патова ситуація. Оскільки подальше просування шляхом реформ без надійної законодавчої бази було практично неможливе, Рада національної безпеки при Президентові України та Рада регіонів рекомендували Л. Кучмі оголосити всеукраїнський референдум з питання затвердження Конституції. Відповідно до рекомендацій Кучма видав указ, який загострив відносини між виконавчою і законодавчою гілками влади, знову розпочалися пошуки компромісу. Робота п’яти узгоджувальних комісій з найбільш спірних питань (статусу республіки Крим, державної мови, державної символіки, приватної власності, розподілу владних повноважень) дала свої наслідки. 28 червня 1996 року було прийнято Конституцію України.

Прийняття Конституції України завершило процес становлення політичної системи республіки як цілісного організму з більш-менш чіткою визначеністю структурних елементів, їх функціонального призначення та принципів зв’язку. Нова Конституція, з одного боку, фіксує та регламентує те, що існує в реаліях (ст. 4. стверджує, що в Україні існує єдине громадянство, а ст. 5 — що Україна є республікою), з іншого — є своєрідною юридичною програмою нашої країни, яка визначає та стверджує головні принципи та цілі майбутнього розвитку державотворчого процесу (ст. 1 Конституції України акцентує: «Україна є суверенна і незалежна демократична, соціальна, правова держава»). Таке поєднання в юридичному акті реалій та перспектив закладає правові основи для стабільної, безболісної трансформації політичної системи, створює сприятливі умови для динамічного, поступального розвитку суспільства.

З прийняттям Конституції конституційний процес не завершується. По-перше, потрібно провести копітку роботу щодо тлумачення та конкретизації норм і принципів Конституції та зафіксувати їх у системі кодексів. По-друге, з розвитком держави та суспільства виникатиме нагальна потреба в змінах, доповненнях і додатках до існуючого основного закону держави. Тому після прийняття Конституції законотворчість розгорнулася у двох напрямах — підготовка та затвердження нових законодавчих актів, що базуються на новому основному законі, та трансформація або відміна законів, затверджених до червня 1996 р.

Нині законодавча база України ще переживає період становлення. Протягом 1990—1998 рр. прийнято загалом понад 1200 законодавчих актів, серед них декрети Кабінету Міністрів України та Укази Президента України з економічних питань, не врегульованих законом. Абсолютну більшість становлять закони України, прийняті після проголошення державного суверенітету України. Різні сфери суспільного життя вже врегульовано 420 самостійними законами. За ці роки прийнято майже 500 законів про внесення змін до чинного законодавства, понад 200 законів про ратифікацію міжнародних договорів та конвенцій. Зазначимо, що майже дві третини від загальної кількості законодавчих актів прийнято протягом 1994—1998 рр.

Водночас законодавча база, сформована в Україні, ще не забезпечує повного мірою потреб держави та суспільства в правовому регулюванні суспільних відносин, значна частина яких продовжує регулюватися нормами законодавчих актів колишнього Союзу РСР, а деякі відносини, що виникли в останні роки, взагалі не врегульовані законами України. За експертними оцінками, для повного правового регулювання процесів, що відбуваються в державі та суспільстві, необхідне прийняття ще майже 1,5 тис. законів.

Під час антипрезидентських виступів 2001—2002 рр., коли опозиція вимагала не лише відставки Л. Кучми, а й докорінної зміни форми правління, було започатковано новий етап формування політичної системи України. Основними причинами, що зумовили необхідність радикальних змін, були:

1. Невідповідність існуючої форми правління вимогам часу і новим реаліям українського суспільства.

2. Зниження ефективності взаємодії вищих органів законодавчої та виконавчої влади.

3. Відсутність умов, за яких виборці могли б чітко ідентифікувати політичні сили, відповідальні за державну політику.

4. Несформованість механізму реалізації партіями своїх представницьких функцій у парламенті.

5. Обмеження права доступу опозиційних сил до реальних важелів влади відповідно до результатів парламентських виборів, помітне звуження їх можливості відігравати конструктивну роль у суспільному житті.

6. Підрив економічної основи існування опозиційних сил шляхом втручання державних органів у приватизаційні конкурси, надання пільг і переваг для політично лояльних режиму підприємців.

В умовах наростаючої кризи довіри до влади, симптоми якої засвідчили наслідки голосування на парламентських виборах, президент змушений був виступити прибічником політичної реформи. Її стратегічною метою було проголошено посилення дієздатності держави, забезпечення узгодженої та відповідальної діяльності законодавчої і виконавчої гілок влади, демократизацію всіх сфер суспільного життя й утвердження громадянського суспільства, створення необхідних умов для поступальної інтеграції України в європейське співтовариство. Радикальних змін повинна була зазнати форма правління держави: президентсько-парламентська республіка мала трансформуватися у парламентсько-президентську.

Помітною віхою на шляху політичного реформування суспільства став законопроект «Про внесення змін та доповнень у Конституцію України», внесений восени 2002 р. на розгляд Конституційного Суду народними депутатами С. Головатим, А. Матвієнком, О. Морозом, П. Симоненком та ін. Суть його полягала в обмеженні прав і повноважень президента. Законопроект передбачав: формування парламентської більшості на основі партії або виборчого блоку, який переміг на виборах; помітне розширення повноважень Верховної Ради та її спікера; посилення впливу законодавчої влади на виконавчу; розширення прав і підвищення ролі Кабінету Міністрів; спрощення процедури імпічменту президента. Йшлося не так про перетворення України на парламентську республіку, як про наближення конституційної практики до вимог офіційного тексту Конституції 1996 р.

Відповіддю Л. Кучми на цю ініціативу стало винесення на всенародне обговорення у березні 2003 р. проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України». Його лейтмотивом було перетворення України з президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президентську. З цією метою пропонувалося: запровадження пропорційної системи виборів; створення двопалатного парламенту з одночасним зменшенням кількості депутатів; формування Кабінету Міністрів парламентською більшістю; розширення повноважень президента щодо розпуску парламенту; прийняття законів за допомогою референдумів; проведення президентських, парламентських і місцевих виборів протягом одного календарного року. За оцінками експертів, ця модель суспільних змін могла спричинити різке поглиблення (на основі протистояння двох палат парламенту та поляризованої багатопартійності) конфронтації у суспільстві, посилення відцентрових тенденцій і тим самим створювала передумови для відтворення та зміцнення президентської республіки.

Кардинальні зміни у зміст і перспективи політичних трансформацій в Україні внесла «помаранчева революція». Після другого туру президентських виборів, як відомо, країна опинилася у глибокій політичній кризі, а наприкінці листопада — на початку грудня 2004 р. — перед загрозою громадянської війни. Тривалі переговори влади та опозиції щодо виходу країни з політичної кризи завершились компромісом — «пакетним голосуванням» 8 грудня, яке частково інтегрувало та узгоджувало інтереси протидіючих сторін. Цей компроміс був своєрідною платою за врегулювання кризи без застосування сили, а також свідченням занепокоєння певних політичних еліт України ймовірними ризиками для себе після приходу до влади нового президента. Ухвалений пакет складався з трьох документів: законопроекту про внесення змін у закон про вибори президента (розпуск чинного і формування нового складу ЦВК, територіальних і дільничних виборчих комісій, помітне скорочення кількості відкріпних талонів, перевірка та упорядкування списків виборців, відкритий доступ до виборчих комісій офіційних спостерігачів та представників ЗМІ тощо) і двох проектів поправок до Конституції України (уряд призначається Верховною Радою; президент вносить на затвердження парламенту кандидатури прем’єр-міністра, міністрів оборони та закордонних справ, решту кандидатур міністрів пропонує для затвердження прем’єр-міністр; запровадження імперативного мандата, за яким обрані від політичних партій до парламенту депутати позбавляються його в разі невходження до фракції цієї партії або виходу з неї; проведення виборів до Верховної Ради на пропорційній основі та ін). Запровадження нововведень передбачалось 1 вересня 2005 року, якщо до того часу будуть прийняті зміни до Конституції стосовно місцевого самоврядування. У разі неприйняття їх до 1 січня 2006 року, схвалений парламентом закон вступає в силу самостійно.

Після голосування 8 грудня 2004 року за «великий пакет» окремі політичні лідери заявляли, що прийняття законопроектів відбулося з порушенням Конституції, і вони звертатимуться до Конституційного суду, щоб визнати його нелегітимним.

Основними аргументами ініціаторів перегляду поправок до Конституції були: система розподілу повноважень між органами влади, яку передбачає політреформа, призведе до порушення балансу сил, розосередження влади і приховує в собі ризики послабити керівництво державою; з юридичної точки зору процедура внесення змін до Конституції була не зовсім коректною тощо; поправки приймалися в екстремальних умовах і тому належно не опрацьовані; при голосуванні змін до Конституції в пакеті з іншими рішеннями багато їх положень не були обговорені і доведені до громадян; не всі політичні сили влаштовує запровадження імперативного мандата для народних депутатів; політична реформа повинна бути комплексною і проводитися одночасно з адміністративно-територіальною і судовою.

Інструментом корекції політичної реформи, на думку багатьох її опонентів, мав стати референдум, який би легітимізував необхідні зміни до Конституції. У травні 2005 року Президент України висловив думку про те, що допускає можливість ініціювання окремими політичними силами перегляду прийнятих у грудні 2004 року поправок до Конституції. Невдовзі у листопаді 2006 року В. Ющенко підписав Указ про утворення Комісії з опрацювання пропозицій щодо внесення змін до Конституції України та підготовки законопроектів, спрямованих на їх реалізацію. Ця Комісія мала забезпечити системне і комплексне опрацювання пропозицій з удосконалення конституційного регулювання суспільних відносин, створення збалансованої системи стримувань і противаг.

Однак дія конституційних змін 2004 р., яка дезорганізовувала і дестабілізовувала владні структури, набирала сил. Особливо це стало помітним у період фінансово-економічної кризи 2008—2009 рр. Намагаючись вийти з цього глухого політичного кута, Президент В. Ющенко 31 березня 2009 року виніс на суспільне обговорення модель змін до Основного Закону держави, які були спрямовані на усунення структурних проблем у функціонуванні державного механізму. У проекті Закону з метою створення дієвої системи стримувань і противаг було запропоновано здійснити такі кроки:

1. Сформувати двопалатну структуру парламенту (Національні Збори України), що мав складатися з Палати депутатів (нижня палата) та Сенату (верхня палата).

2. Визначити різні терміни повноважень органів державної влади: Президент України обирається на 5 років; депутати нижньої палати — на 4; верхньої палати — на 6; органів місцевого самоврядування — на 4 роки.

3. Запровадити парламентський спосіб формування Кабінету Міністрів України за участю Президента України, що передбачає схвалення рішення про персональний склад уряду одночасно з ухваленням програми його діяльності Палатою депутатів.

4. Започаткувати типову для європейської традиції парламентаризму практику розв’язання парламентсько-урядових криз шляхом розпуску Президентом України Палати депутатів у разі нездатності нижньої палати сформувати уряд упродовж зазначеного в проекті Закону терміну.

5. Створити механізм стримувань і противаг у взаємодії між палатами парламенту у формі надання права відкладального вето Сенату щодо законопроектів, ухвалених Палатою депутатів, з визначенням процедури та умов його подолання. Однак цей проект Закону стосовно змін до Конституції України так і залишився на папері.

Уже після президентських виборів 2010 р. нова влада зробила чергову спробу подолати українську конституційну кризу 2004—2010 рр. 1 жовтня 2010 року Конституційний Суд України розглянув подання 252 народних депутатів України і визнав таким, що не відповідає Конституції України, Закон «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, посилаючись на порушення процедури його розгляду та прийняття. Крім того, своїм рішенням Конституційний Суд зобов’язав органи державної влади невідкладно привести нормативно-правові акти у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 року в редакції, що існувала до внесення змін 8 грудня 2004 року.

Суть конституційних змін полягає у поверненні України від парламентсько-президентської форми правління до президентсько-парламентської:

1. Трансформується порядок призначення Кабінету Міністрів. Зокрема, чинною стала норма, згідно з якою кандидатуру Прем’єр-міністра вносить на затвердження парламенту Президент. Він також призначає всіх членів Кабінету Міністрів за поданням уряду.

2. Позбавлено Верховну Раду України права призначати голову Антимонопольного комітету України, голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України, голову Фонду державного майна України та звільняти їх із посад; призначати на посаду та звільняти за поданням Президента голову Служби безпеки України.

3. Втратили чинність положення щодо обов’язкової необхідності формування коаліції депутатських фракцій.

4. Скасовано норму, згідно з якою депутат, виходячи з фракції політичної сили, від якої його було обрано до парламенту, позбувався свого мандата.

5. Зменшено перелік підстав, за якими Президент може розпустити парламент. Фактично єдиною підставою для розпуску парламенту є ситуація, якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії з якихось причин не починаються пленарні засідання.

6. Скорочено до чотирьох років повноваження рад усіх рівнів.

7. Позбавлено права спікера парламенту у разі дострокового припинення повноважень Президента виконувати його обов’язки. Таке право надається Прем’єр-міністру.

8. Розширено права Президента, який відповідно до Конституції 1996 р. відтепер утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Глава держави має право скасовувати акти Кабінету Міністрів та акти Ради Міністрів Автономної Республіки Крим.

9. Президенту також повертається право видавати укази з питань, які не врегульовані чинним законодавством.

Отже, суть конституційного процесу полягає в забезпеченні становлення та розвитку правової системи держави, утвердженні законності та правопорядку в суспільстві, вихованні правової свідомості та формуванні політичної культури населення. Його розгортання в Україні ускладнювалося відсутністю самостійної національної правової системи; уповільненим формуванням чіткої концепції реформування і науково обґрунтованої моделі майбутнього суспільного та державного устрою; незавершеністю поділу функцій між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади; боротьбою навколо законодавства різних політичних сил; опором певних суспільних верств, не зацікавлених у визначеності та регламентації суспільних відносин.

Ключовими подіями конституційного процесу 1991—2011 рр. були: а) прийняття нової Конституції України (1996); б) конституційна реформа (2004); в) визнання Конституційним Судом конституційної реформи не чинною та повернення до Конституції 1996 р. (2010).

Аналіз історичного досвіду внесення змін до Основного Закону держави за роки незалежності України засвідчує, що лише виважений підхід може створити юридичне підґрунтя для ефективної та раціональної розбудови політичних структур, стабілізації економіки, формування розвинутого громадянського суспільства, органічного входження України до світової спільноти, переходу українського народу до цивілізованого способу життя.



Підтримати сайт і наші Збройні Сили можна за посиланням на Buy Me a Coffee.