Український історичний журнал. Травень-червень. 2012

Автор статті: Пиріг Р.Я.

Офіційний сайт журналу: Український історичний журнал - 2012 - Вип. 3

ПРОБЛЕМА ВИБОРІВ ДО СЕЙМУ У ВНУТРІШНІЙ ПОЛІТИЦІ ГЕТЬМАНАТУ П.СКОРОПАДСЬКОГО (КВІТЕНЬ - ГРУДЕНЬ 1918 р.)

Висвітлюються намагання правлячих кіл гетьманської держави використати питання виборів до вищого представницького органу для стабілізації внутріполітичної ситуації, показано підготовку проекту закону про вибори у сейм, розкрито причини нереалізованості цього проекту.

Доба революції 1917—1921 рр. породила на теренах України кілька національних державних утворень. Проте жодному з них не вдалося створити цілком легітимного та дієздатного законодавчого органу. Українська Народна Республіка провела у грудні 1917 — січні 1918 рр. вибори до Українських установчих зборів, однак не змогла їх скликати. Трудовий конгрес — представницький орган, зібраний Директорією УНР, провів у січні 1919 р. на єдину сесію й більше не засідав. Українська Народна Рада часів Західноукраїнської Народної Республіки, сформована з депутатів Галицького та Буковинського сеймів, згодом передала свої функції «уповноваженому диктаторові» Євгенові Петрушевичу.

Прийшовши до влади, гетьман Павло Скоропадський задекларував вибори до Українського сейму як невідкладне завдання свого правління. Саме сейм мав визначити державно-політичну модель України. Однак, попри декларації, уряд не домігся навіть розробки проекту закону про обрання цього законодавчого органу. Водночас вибори українського (державного) сейму впродовж усього функціонування гетьманату залишалися однією з важливих проблем внутрішньополітичного життя. Цей фактор підживлював звинувачення опозиційними партіями гетьманського режиму в «недемократичності», «нелегітимності», «узурпації влади». Для самої влади декларування виборів до сейму виступало пояснюючим аргументом тимчасовості та надзвичайності гетьманського правління, яке мало завершитися з обранням представницької гілки влади та її волевиявленням щодо форми української державності.

У вітчизняній історіографії проблема виборів до сейму в Українській Державі спеціально не досліджувалася. Хоча згадка про наміри П.Скоропадського їх провести присутня майже в усіх працях з історії гетьманату. Неопубліковані протоколи засідань уряду та документи Міністерства внутрішніх справ у поєднанні зі спогадами самого гетьмана дозволяють висвітлити це питання більш детально.

Виданою відразу після державного перевороту 29 квітня 1918 р. гетьманом П.Скоропадським грамотою «До всього українського народу» Центральна і Мала Ради оголошувалися розпущеними, а міністри і їх заступники — звільненими. Документ містив і положення щодо майбутнього вищого представницького органу Української Держави: «В найблизчий час буде видано закон, установляючий порядок виборів до Українського сейму».

Безперечно, декларація щодо близьких перспектив обрання представницького органу влади насамперед була спрямована на випередження негативної реакції політичних партій і громадських організацій у зв’язку із силовим поваленням Центральної Ради, образ якої у суспільній свідомості асоціювався з органом революційного народоправства. Ця теза також була покликана дати відповідь на питання про долю Українських установчих зборів, вибори до яких було проведено Центральною Радою наприкінці грудня 1917 — на початку січня 1918 рр., однак не в усіх губерніях. Із 301 депутата було обрано 172. Серед них 70% — представники лівих партій. Намічене на 9 січня скликання зборів було відкладене. Уже після повернення з евакуації Мала Рада 11 квітня призначила відкриття Українських установчих зборів на 12 травня. Саме ця обставина змусила німецьке військове командування форсувати зміну влади в Україні, адже було очевидним, що більшість депутатського корпусу становлять члени українських соціалістичних партій, які нададуть певної легітимації не тільки самим установчим зборам, а й Конституції УНР, ухваленій в останній день функціонування Центральної Ради. 18 квітня німецький посол Адольф Мумм доповідав у Берлін, що скинення Центральної Ради дасть змогу «запобігти відкриттю призначених на 12 травня Установчих зборів, яке уявляється ворожим Німеччині актом».

Одночасно з грамотою за підписом гетьмана П.Скоропадського та отамана (голови) Ради Міністрів Миколи Устимовича було оприлюднено й звід законів, нашвидкуруч складений правником Олександром Палтовим напередодні перевороту. Він мав офіційну назву «Закони про тимчасовий державний устрій України». Відкривався звід лаконічною і виразно акцентованою преамбулою: «Тимчасово до обібрання сейму і відкриття його діяльності державний устрій України і порядок керування основується на слідуючих законах». Усього їх було сім: «Про гетьманську владу», «Проправа і обов’язки громадян», «Про віру», «Про закони», «Про Раду Міністрів і про міністрів», «Про Фінансову раду», «Про Генеральний суд». Слід зазначити, що впродовж усього нетривалого функціонування Української Держави цей звід законів залишався її фактичною конституцією. Чимало актів, схвалюваних Радою Міністрів, мали в назві чи тексті вказівку на їх тимчасовість. Саме скликанням Українського сейму мав завершитися перехідний період та визначитися державно-політична модель України. Отже, гетьманська держава мала дещо деформовану політичну систему через відсутність законодавчої гілки влади. За цих умов на Раду Міністрів покладалися не лише виконавчі, а й законодавчі функції.

7 травня на засіданні уряду, першому під головуванням Федора Лизогуба, ішлося про необхідність проведення урядовцями роз’яснювальної роботи щодо намірів нової влади, оскільки ліві політичні партії звинувачували її в «неукраїнському», «буржуазно-поміщицькому характері». Прем’єр доручив скласти відповідне урядове повідомлення міністрові торгівлі та промисловості Сергієві Гутнику. При цьому наголошувалося, що документ має стати «розвитком засад, встановлених грамотою гетьмана». У декларації уряду підкреслювалося, що П.Скоропадський не бажає стати самодержцем, оскільки гетьманство - це здійснення ідеї незалежної і вільної України в історичній національно-українській формі. Діяльність уряду має тимчасовий, перехідний характер і завдання його полягає в тому, щоб зміцнити в Україні порядок та в умовах повного спокою довести державу до скликання народного представництва, котре виявить правдиву, не фальшовану ніякими виливами волю народові у справі майбутнього державного устрою України. Далі повторювалася теза гетьманської інавгураційної грамоти про «опрацювання відповідного виборчого закону в якнайкоротшому часі». Висловлювалося також сподівання, що урядові у цій важливій справі допоможуть «люди державного досвіду і наукового знання».

Отже, гетьман та уряд відразу задекларували тимчасовий характер влади й тверді наміри невідкладно розробити проект закону про вибори до вищого представницького органу держави - Українського сейму. Було висловлено й деякі застереження - досягнення порядку, спокою та виявлення правдивої волі громадян. Проте на шляху до виборів був ще один істотний стримуючийфактор, відомий лише вузькому колу гетьманського оточення. Справа в тому, що 24 квітня, давши згоду очолити державний переворот, П.Скоропадський узяв на себе низку зобов’язань, пред’явлених начальником штабу німецького командування генералом Вільгельмом Ґренером. Одним із них було: «Нові вибори до законодавчих органів повинні бути проведені тільки після повного заспокоєння країни. Термін для цього погоджується з головним командуванням».

Очевидно, ця обставина, попри публічні заяви, дозволила голові держави й урядові відкласти розробку закону про вибори до Українського сейму на більш далекий термін. Для нової влади було набагато важливішим узяти під контроль такий інститут політичної системи, як органи місцевого самоврядування. Тому вже з кінця травня почалося формування комісій із розробки проекту законів про вибори до земств і міських дум. їх очолили, відповідно, князь Олександр Голіцин та колишній київський міський голова Іполит Дьяков. Підготовка законопроектів велася в умовахповної закритості, матеріали їх обговорення заносилися до секретного журналу засідань Ради Міністрів. У вересні обидва закони затвердив П.Скоропадський. Вони були скальковані з дореволюційного російського виборчого законодавства, повертали куріальну систему, містили суттєві обмеження майнового, вікового, фахового характеру. Одночасно урядова комісія вела інтенсивні законодавчі напрацювання у сфері реформування земельних відносин, виходячи з примату права приватної власності.

В умовах деформованої політичної системи, відсутності представницького органу, недопущення до уряду опозиційних партій Рада Міністрів поєднувала законодавчі й виконавчі функції. Ця практика давала преференції урядові та не створювала ніяких противаг і стримувань у законотворчій роботі. Утім, саме така модель державної влади відповідала уявленням П.Скоропадського про свою місію диктаторського правління «для наведення ладу і спокою». Він відразу відкинув домагання лідерів соціалістичних партій надати гетьманові статус президента. Не сприйняв і пропозицію Дмитра Донцова про скликання тимчасового представницького органу на зразок передпарламенту із земських, думських, громадських діячів. У такий спосіб Рада Міністрів звільнялася б від законодавчої функції, зосередившись на виконавчій праці. До того ж опозиційні елементи «мали б трибуну, де говорити». Очевидно, така позиція глави держави базувалася на усвідомленнітого, що земські та думські органи значною мірою перебували під впливом соціалістичних партій і дали б небажаний вплив у передпарламенті.

Дійсно, скликання представницького органу влади було однією з вимог опозиційних сил. У середині червня очолювана Симоном Петлюрою делегація Всеукраїнського земського союзу домоглася аудієнції в гетьмана. Імовірно, тригодинна дискусія була настільки напруженою, що у своїх спогадах П.Скоропадський цьому епізоду приділив чимало уваги. Земці поставили перед головою держави низку нагальних питань: про фінансування земських органів у сумі 100 млн крб; розпуск комісій О.Голіцина та І.Дьякова як таких, що не відображають настроїв мас; призначення нового складу міністрів винятково з українців (національно свідомих — Р.П.); визначення термінів скликання сейму. Щодо останнього, то П.Скоропадський уважав, що «визначення терміну скликання парламенту в той час для мене було абсолютно неможливим, це означало б — повернути країну до стану революції». Аргументував він це тим, що ще не створено урядовий апарат, не оговталась жодна здорова демократична партія і за цих умов «парламент являв би щось безглузде».

Упродовж літа ані гетьман, ані уряд не зробили жодних кроків у справі підготовки виборів до Українського сейму. Очевидно, ставити перед німецьким командуванням це питання було не зовсім на часі, адже про «заспокоєння країни» говорити ще рано. У ряді губерній вирували селянські повстання, а залізниці паралізував загальний страйк. Тільки офіційний візит П.Скоропадського до Німеччини у вересні 1918 р. дозволив зняти низку «табу», накладених союзниками на дії гетьмана: утворення української армії; передача Чорноморського флоту; приєднання до Української Держави Криму тощо. До цього ряду належало й питання про Український сейм. Очевидно, із приводу виборів до нього П.Скоропадський після повернення з Німеччини мав попередню розмову з Ф.Лизогубом. 5 жовтня Рада Міністрів, розглянувши подання міністра внутрішніх справ, схвалила призначення на посаду голови Головної комісії по виборах до Українських установчих зборів (курсив наш — Р.П.) Івана Хозіка. Постанова уряду виглядає не зовсім зрозумілою. По-перше, з’являється невживаний офіційно термін «Українські установчі збори» замість «Українського сейму», прописаного у «Законах про тимчасовий державний устрій України». По-друге, у протоколах засідань Ради Міністрів відсутнє рішення про утворення згаданої комісії. По-третє, у наступних документах фігурує поняття «Державний сейм». З огляду на постать голови комісії, людини, зовсім далекої від українських справ, можна припустити, що йшлося про тривіальне працевлаштування колишнього костромського губернатора І.Хозікова (саме таким було його справжнє прізвище). Він, як і тисячі представників дореволюційного російського істеблішменту, змушений був рятуватися від більшовицької влади на території Україні та хотів піти на державну службу.

П.Скоропадський незабаром направив прем’єрові Ф.Лизогубу офіційного листа, наполягаючи на необхідності розробки закону про вибори Державного сейму. 15 жовтня Рада Міністрів розглянула подання гетьмана й ухвалила постанову, в якій підкреслювалося винятково важливе значення цього законодавчого акту. Конкретне рішення не було прийняте, оскільки уряд планував присвятити цьому питанню одне з наступних засідань. Як бачимо, у листі глави держави вже йшлося про Державний сейм, а не про Український, і, тим більше, не про Українські установчі збори.

Слід зазначити, що опоненти гетьманської влади порушували питання про назву представницького органу. Зокрема, ще влітку газета «Нова Рада» вмістила публікацію з примітною назвою «Сейм». її автор, історик і публіцист Ілля Галант, ставив на карб новій владі відкидання терміна «установчі збори». Він зажадав від владних осіб дати пояснення змісту поняття «сейм», чи тотожне воно «установчим зборам» або «республіканському парламенту»? Виявити реакцію на цей матеріал із боку органів влади не вдалося. Цілком імовірно, що її й не було. Однак визначення «установчі збори» в офіційних урядових документах відсутнє, крім згаданої постанови від 5 жовтня.

Можна припустити, що укладачам «Законів про тимчасовий державний устрій України» наприкінці квітня 1918 р. довелося серйозно задуматися над назвою майбутнього законодавчого органу. Ані дореволюційна російська дума, ані установчі збори періоду Тимчасового уряду явно не підходили, а українська традиція свого відповідника не мала. Щоправда, у I Універсалі Центральної Ради містилася декларація: «Хай порядок і лад на Вкраїні дають вибрані вселюдним, рівним, прямим і тайним голосуванням Всенародні Українські збори (Сойм)». Очевидно, саме з цієї назви після певної трансформації й було сформульовано найменування законодавчого органу Української Держави — Український сейм. Крім того, «сеймом» свого часу називалися представницькі зібрання Польщі та Литви.

Намірам Ради Міністрів предметно обговорити основні засади розробки закону про вибори до Державного сейму перешкодила жовтнева урядова криза. Очевидна поразка Четверного союзу у світовій війні, розвиток внутрішньополітичних процесів у Німеччині й Австро-Угорщині поставили перед кадетською більшістю Ради Міністрів питання вибору подальшого політичного курсу в новій геополітичній ситуації. 17 жовтня десять міністрів подали голові уряду записку, в якій доводили, що Україна має «бачити своє благополуччя у благополуччі інших російських держав і, зокрема, Великоросії». Вони вважали, що вже тепер слід боротися за повалення більшовицького ярма та «зміцнення державності» на всій протяжності Російської імперії.

Гетьман відправив Раду Міністрів у відставку й упродовж дев’яти днів вів складне формування нового кабінету, маневруючи між вимогами Українського національного союзу, Протофісу танімців. Урешті йому вдалося створити уряд, в якому посилилися позиції українських партій, зменшилося представництво кадетів, а посаду прем’єра зберіг Ф.Лизогуб. Фактично оновлений склад міністрів приступив до роботи наприкінці жовтня, а у середині листопада був розпущений П.Скоропадським.

Тільки третьому складу уряду, який очолив Сергій Гербель, удалося наблизитися до підготовки закону про вибори у сейм. 20 листопада Рада Міністрів розглянула питання про «видання закону, який встановлює порядок виборів до Українського сейму». Як бачимо, тут фігурує офіційний термін, ужитий у тимчасовій конституції Української Держави. Міністри визнали за необхідне скликати Український сейм до 15 лютого. Із цією метою державному секретареві доручалося створити при Державній канцелярії нечисленну технічну комісію з науковців для розробки відповідного законопроекту. У постанові відзначалося, що «перший сейм має бути парламентом з установчими функціями, а виборчий закон побудований на основі загального, прямого, рівного і таємного голосування». Комісія ставилась у надзвичайно жорсткі часові рамки - до 5 грудня законопроект мав надійти на розгляд уряду. Уже наступного дня Рада Міністрів виділила 20 тис. крб для оплати праці членів комісії.

Державний секретар Сергій Завадський залучив до роботи авторитетних правників. Головою комісії був призначений колишній заступник голови уряду, міністр освіти і мистецтв, а на той момент голова Державного сенату професор Микола Василенко. До складу комісії також увійшли декан правничого факультету Українського державного університету професор Богдан Кістяковський, приват-доцент Петроградського університету Микола Тоцький та приват-доцент Є.Кулішер, який належав до відомої єврейської родини науковців. Усі члени комісії своїм походженням були пов’язані з Україною, навчалися в російських та європейських університетах, мали знання з історії парламентських систем зарубіжних країн.

Діяльність комісії з підготовки проекту закону про вибори до Державного сейму велася в умовах загострення внутрішньополітичної ситуації. Гетьман 14 листопада проголосив курс на федерування з небільшовицькою Росією, повстанські сили Директорії розпочали наступ на Київ, німецькі війська залишали Україну, сподівання на допомогу Антанти не справдилися.

Призначену гетьманом 15 листопада Раду Міністрів очолив С.Гербель - людина виразно проросійських, проантантівських поглядів. Склад кабінету був правоконсервативним, жоден із представників соціалістичних партій до нього не ввійшов. Уряд оприлюднив коротку програму дій, що складалася з кількох пунктів. Першим декларувалася відбудова єдиної Росії на федеративних засадах, потім ішлося про активізацію земельної реформи, поліпшення умов праці й негайне оголошення закону про вибори до Державного сейму. Слід відзначити, що задекларована в інавгураційній грамоті гетьмана назва «Український сейм» дістала нове визначення — «Державний сейм». Законопроект, який опрацьовувала комісія М.Василенка, також мав назву «Положення про вибори в Державний сейм».

У фонді МВС Української Держави ЦДАВО України збереглися протоколи засідань цієї комісії за 23—30 листопада 1918 р. Вони свідчать про напружену працю розробників документа, гострі дискусії навколо принципових питань та наявність численних проблем, які не дозволяли вкластися в терміни, визначені урядом — тобто підготувати проект закону до 5 грудня. Член комісії М.Тоцький доповів про розробку ним перших 11 статей. При обговоренні тексту М.Василенко зауважив, що у ст.11 має бути чітка вказівка на наявність у кандидатів українського громадянства. Є.Кулішер пропонував зняти положення про осілість.

Б.Кістяковський мав здійснити розробку статей закону про списки виборців та порядок їх оскарження. Він пропонував доручити цю роботу волосним управам під контролем повітових земських управ. Зійшлися на тому, що округ у середньому матиме 30 тис. виборців, хоч складання списків вимагатиме дуже багато часу. Гостро дебатувалася й проблема внесення однієї особи до кількох реєстрів. Тому вирішили взяти за принцип місце проживання. З огляду на завдання провести вибори до сейму в короткий час Б.Кістяковський уважав перевірку волосних списків окружними комісіями недоцільною. М.Василенко запропонував, щоби кожна волость була виборчою дільницею, але колеги його не підтримали.

Жвава дискусія розгорнулася стосовно структури Державного сейму. Голова комісії виступав за однопалатний орган, доводячи, що дві палати — це пережиток минулого. Крім того, в умовах України така конструкція призведе до неминучого протиборства палат. Б.Кістяковський енергійно заперечував, апелюючи до досвіду Великобританії та Франції. На його думку, непорушність представництва гарантує лише двопалатний парламент. Є.Кулішер посилався на те, що в Україні двопалатна система «имеет дурную прессу». Шляхом голосування комісія висловилася за однопалатний сейм. Б.Кістяковський із цього приводу висловив «осібну гадку».

У ході засідань з’ясувалося, що комісія не має у своєму розпорядженні необхідних фактичних, зокрема статистичних, матеріалів, потрібних для «нарізки» виборчих округів, дільниць тощо. 30 листопада обговорювалося питання про необхідність відрядження фахівців до губернських центрів «для збору даних зі статистики населення по містах, повітах і губерніях України». Наступне засідання комісії було призначене на понеділок 2 грудня.

Виявити сліди подальшої роботи комісії в архівних матеріалах фонду МВС не вдалося. Не розглядалося це питання й на грудневих засіданнях уряду, про що свідчать протоколи його засідань, останній з яких датовано 11 грудня 1918 р. Цілком імовірно, що підготовка законопроекту не була завершена ані до 5, ані до 14 грудня у зв’язку з падінням Української Держави. І все ж П.Скоропадський підготовку цього закону вважав одним із суттєвих досягнень свого правління. У спогадах, відкидаючи звинувачення у недемократичності гетьманської влади, він писав: «Один уже загальний виборчий закон про сейм, відкриття якого мало відбутися 15 лютого 1919 р., спростовує цю заяву».

Від початку й до кінця свого правління П.Скоропадський і уряд декларували підготовку закону про вибори до сейму як невідкладне завдання. Скликання представницького органу було тією межею, якої мала сягати тимчасовість і авторитаризм гетьманської влади. Однак вибори до сейму були обмежені низкою суттєвих чинників, насамперед відсутністю дозволу німецької сторони, ризиком переважання в ньому соціалістичних партій, браком нормативної бази. Законотворча діяльність Ради Міністрів свідчить, що попри заяви керівництво Української Держави не розглядало розробку проекту закону про вибори у сейм як невідкладне завдання. Натомість закони про вибори до земств та міських дум було підготовлено впродовж літа і вони набули чинності. Порівняно з цими законами, які базувалися на трикуріальній системі та містили суттєві цензові обмеження, установка Ради Міністрів готувати проект закону про вибори до Державного сейму на принципах загального, рівного, прямого й таємного голосування була істотним кроком уперед на шляху демократизації виборчої системи. Незавершеність цього та інших законопроектів, зокрема щодо земельної реформи, свідчить про щире прагнення П.Скоропадського «вивести країну з того важкого становища, в якому вона знаходилася». У лаконічному тексті зречення від влади він визнавав, що «Бог не дав мені сили справитися з цим завданням».

Сьогодні, майже зі столітньої відстані, цілком зрозуміло, що, крім волі Всевишнього, провал державотворчого проекту П.Скоропадського детермінувався потужними геополітичними факторами завершального етапу світової війни, а також відсутністю внутрішніх потенцій для появи нової гетьманщини. Цілком можна погодитися з думкою академіка М.Поповича, який кваліфікує гетьманат П.Скоропадського як «вимушену псевдомонархічну авторитарну конструкцію, що виявилася нежиттєздатною, оскільки не було в українській традиції тих стабільних формотворень, що їх намагалася намацати в темряві консервативна суспільна думка».

The article highlights the efforts of the ruling circles of the hetman state to use the problem of the election to the supreme representative body for stabilization of the situation in domestic policy. The author shows the preparation of the law about the election process to the Seimas and the reasons of this project being unrealized.