Вісник - Випуск 41 - 2009

Формування національної дипломатії Центральною Радою (березень 1917-квітень 1918 рр.)

Формування національної дипломатії Центральною Радою (березень 1917-квітень 1918 рр.). У статті йдеться про міжнародні зв'язки України доби Центральної Ради, формування зовнішньополітичного відомства та його дипломатичного корпусу. Аналізуються плани Центральної Ради щодо утворення закордонних представництв України.

Ключові слова: Центральна Рада, Україна, Антанта, Росія, Центральні держави, зовнішня політика, дипломатія, міжнародні відносини.

Демократизація суспільства, відкриття архівних джерел, звільнення історика від ідеологічних пут, дозволяють повно реконструювати загальну панораму функціонування Центральної Ради, визначити її успіхи, прорахунки та помилки.

Історія міжнародних зв‘язків України доби Центральної Ради, формування зовнішньополітичного відомства та його дипломатичного корпусу - одна з найменш досліджених сторінок нашого минулого.

Першими історіографами зовнішньополітичної діяльності України були діячі Центральної Ради, провідні урядовці УНР - М. Грушевський, В. Винниченко, Д. Дорошенко, І. Мазепа та інші. Характеризуючи проблеми становлення державності в цілому, вони торкаються і питань зовнішньої політики. Незважаючи на певний суб‘єктивізм, автори дають загальний огляд зовнішньої політики України, відбивають погляди тодішнього керівництва на вибір орієнтації, стратегії і тактики виходу УНР з світової війни, передають цікаві для істориків спостереження, особисті враження.

Учені української діаспори створили чимало узагальнюючих праць з новітньої історії України. Багато з них в тій чи іншій мірі торкаються дипломатичної діяльності Центральної Ради. Це роботи І. Борщака, Т. Гунчака, П. Мірчука, І. Нагаєвського, О. Субтельного, О. Удовиченка та інших. Частина з них лише у 1990-х рр. перевидана в Україні.

Радянська історіографія, яка панувала впродовж 70-х років, усіляко замовчувала цю проблему або брутально фальсифікувала. Вважалося, що зовнішня політика була повною прерогативою Петрограда чи Москви у всі часи існування українських державних утворень. Щоправда, від 1960-х років деякі аспекти проблеми розглядалися в історичній літературі з необхідними штампами як „дипломатія контрреволюційних націоналістичних утворень” на території України. По суті лише в період незалежності України з‘явилися поважні науково-історичні праці про зародження, становлення і діяльність зовнішньополітичних відомств і дипломатичного корпусу Центральної Ради, Гетьманату та Української Народної Республіки доби Директорії. Насамперед треба відзначити творчі здобутки Д. Вєдєнєєва і Д. Будкова, В. Матвієнка, М. Держалюка, В. Косика, О. Павлюка, Д. Табачника та інших.

Розглядаючи формування національної дипломатії часів Центральної Ради, бачимо, що цей процес гальмувався у ході розбудови української державності, оскільки вона, базувалася спочатку, від Лютневої революції 1917 р. та створення Центральної Ради, на засадах національно-територіальної автономії. Відомі дослідники проблеми київські історики Дмитро Вєдєнєєв і Дмитро Будков у фундаментальному дослідженні „Юність української дипломатії”, ґрунтуючись на еволюції форми державності України в період Центральної Ради, поділяють процес формування зовнішньої політики та національної дипломатії на три етапи: 1) березень-листопад 1917 р. - період розбудови держави та її інституцій; 2) від проголошення Третім Універсалом Центральної Ради самостійності України, відтак, її виходу на міжнародну арену, - до створення апарату зовнішньополітичного відомства; 3) від проголошення Четвертим Універсалом повної незалежності й сформування дипломатичної служби у повному обсязі, зокрема, представницької і консульської.

Вже на першому етапі у створеному уряді - Генеральному Секретарстві - було засновано секретаріат міжнаціональних справ, який з 15 липня 1917 р. згідно з постановою Малої Ради очолив ОлександрШульгин - талановитий державний і політичний діяч, який рано виявив дипломатичний хист і здатність боронити інтереси України на міжнародній арені. 12 квітня 1917 р. він у складі першої дипломатичної місії Центральної Ради виїхав до Петрограда для переговорів з Тимчасовим урядом, Радою робітничих і солдатських депутатів та різними політичними діячами Росії про автономію України. Коли переговори закінчилися безрезультатно, Шульгин зробив історичну заяву про те, що Україна, в разі незгоди Тимчасового уряду на її статус автономії, буде боротись за свою незалежність. У Генеральному Секретаріаті молодий дипломат працював на посаді заступника секретаря міжнаціональних справ С. Єфремова й відповідав за зовнішньополітичну ділянку секретаріату.

Після проголошення Третім Універсалом Центральної Ради відродження української державності у формі народної республіки згідно з міжнародними правовими нормами Україна могла розбудовувати зв‘язки з іноземними державами. Оскільки цими справами певною мірою опікувався Генеральний секретар міжнаціональних справ, на засіданні уряду 22 грудня було прийнято рішення на його базі утворити Генеральний секретаріат міжнародних справ, залишивши його керівником Олександра Шульгина. У поданому ним законопроекті, який і ухвалив уряд, зазначалося, що секретарство національних справ було засновано виключно для вирішення „національних непорозумінь” в Україні. Його назва цілком відповідала його функціям, оскільки в секретарстві були створені окремі польські, єврейські і російські відділи. Але після проголошення Української Народної Республіки його функції радикально змінилися, оскільки слід було розпочати реалізацію власної зовнішньої політики. Відтак в урядовій постанові за підписом В. Винниченка та О. Шульгина визначалися нові завдання і функції: а) міжнародні зносини; б) охорона інтересів українських громадян поза межами Української Народної Республіки; в) тимчасово загальне влаштування національних непорозумінь в межах Української Республіки.

Одною з перших міжнародних акцій О. Шульгина, було встановлення дружніх стосунків з Чехословацькою Національною Радою, яка діяла у Києві у роки Першої світової війни. У квітні 1917р. її очолювали визначні діячі країни Т. Масарик і Є. Бенеш. Між іншим, радянська історіографія характеризувала її як «контрреволюційну організацію». Т. Масарик мав тісні стосунки з М. Грушевським, В. Винниченком, С. Петлюрою, О. Шульгиним, оскільки розв‘язував важливі завдання: опікувався військовополоненими чехами і словаками, до серпня 1917 р. формував з них стрілецький корпус чисельністю майже 45 тис. вояків, які мали становити ядро армії незалежної у майбутньому Чехословацької держави. Чеська Національна Рада визнавала Українську Центральну Раду проводом України, що поклало початок їх дружнім взаєминам, які продовжилися коли Т. Масарик став першим президентом Чехословаччини.

Щоправда, незважаючи на сприяння Центральної Ради, втілити план Масарика й Антанти - перекинути чехословацький корпус на Захід - внаслідок Брестських угод і окупації України німцями не вдалося. У березні 1918 р. його частини були забезпечені залізничним транспортом і через Росію виїхали до Владивостока, щоб звідти морем потрапити до Європи.

Призначений генеральним секретарем міжнародних справ, О. Шульгин, усвідомлюючи надзвичайно важливе значення виходу України на міжнародну арену, докладав великих зусиль для перетворення секретаріату на потужне зовнішньополітичне відомство. Будучи прихильником зближення з країнами Антанти, він у вересні зав‘язав тісні стосунки з французькими представниками у Києві - відомим впливовим журналістом Жаном Пелісьє, членами санітарної місії, з послом Франції в Росії Нулансом, а також із членами військових місійСША, Італії, Румунії, Сербії, Японії. Особливо тісні і перспективні контакти у Шульгина встановилися з головою французької військової місії при штабі Південно-Західного фронту генералом Табуї.

Цей генерал мав, крім всього, широкі повноваження від уряду Франції вивчати ситуацію в Україні й постійно інформувати Париж про перебіг подій у регіоні. Наприкінці серпня 1917 р., коли російський фронт майже розпався, генерал Табуї перебрався до Києва й присвятив себе цілком українським справам. Насамперед він встановив постійні контакти з відомством О. Шульгина. Глава української дипломатії сприяв участі Табуї у роботі Третього всеукраїнського військового з‘їзду, де французького генерала щиро вітали українські військовики. Згодом, він став одним із найбільш послідовних прихильників зближення України з Францією і в остаточному результаті - з Антантою.

Варто зауважити. що влітку і восени 1917 р. Київ відвідувало чимало військових і дипломатичних представників країн Антанти, яких цікавила суспільно-політична ситуація в Україні з точки зору стабільності Південно-Західного та Румунського фронтів, що вели бойові дії на її території, а також Чорноморського флоту. Це створювало сприятливі умови для встановлення тісних контактів з іншими державами для забезпечення розбудови незалежної держави. На жаль, політичний провід змарнував ці можливості. Дмитро Дорошенко згадував пізніше: „Даремні були всі зусилля генерального секретаря закордонних справ О. Я. Шульгина зробити Україну чинником міжнародного значення й використати сприятливу політичну ситуацію”. Він вважав. що основною причиною цього стала позиція голови уряду В. Винниченка, який вперто дотримувався автономії та соціалістичної ідеологічної орієнтації. „Кабінет Винниченка, - наголошував Дорошенко, згодом міністр закордонних справ і визначний дипломат, - не міг вести ніякої активної політики в міжнародних відносинах”.

Як вже згадувалося, лише після проголошення Третього Універсалу Центральної Ради на сесії пленуму Центральної Ради, було розглянуто питання про створення зовнішньополітичного відомства України. Після доповіді О. Шульгина про міжнародне становище держави, розгорнулася широка дискусія про війну і мир, щодо орієнтації України на війсково-політичні блоки, відношення до оголошеної Брестської мирної конференції та участь у ній українських дипломатів. Наступного дня, 26 грудня, з великою доповіддю про міжнародне становище і зовнішню політику виступав В. Винниченко. Він відзначив, що чимало країн Антанти, зокрема Франція, Англія, США та Бельгія і Румунія, а також блоку Центральних держав цікавляться Україною та її зовнішньою політикою. Тому, державі необхідно мати потужне відомство з відповідним дипломатичним корпусом. Таким чином було ухвалено історичне для української дипломатії рішення про створення окремого міністерства.

Отже, у складі уряду розгорнулося формування генерального секретаріату міжнародних справ (від 11 січня 1918 р. - міністерство закордонних справ), законодавчо оформлене постановою уряду 26 грудня 1917 р. Головним напрямком і першорядним завданням його діяльності було визначено вихід України із світової війни, для чого вирішено надіслати спеціальну дипломатичну делегацію до Бреста на чолі з Всеволодом Голубовичем. Спочатку планувалася її участь у міжнародній мирній конференції з обмеженими цілями. Проте вона стала повноправним членом міжнародного форуму й виявила велику активність в обороні інтересів України.

У зв‘язку з тим, що провід України в особі голови Центральної Ради М. Грушевського, голови уряду В. Винниченка увійшов у стосунки, а згодом вступив у переговори з Центральними державами у Бресті, в знак протесту О. Шульгин, відомий своїми проантантівськими поглядами, подав у відставку. Керівником зовнішньополітичного відомства призначено 32-літнього генерального секретаря торгівлі і промисловості Всеволода Голубовича, який і сформував центральний апарат відомства. Відомий діяч ЦК Української партії соціалістів-революціонерів у свої 32 роки був досвідченим політичним діячем і здібним організатором.

Відповідно до головних завдань молодого відомства О. Шульгин і В. Голубович налагоджували контакти з іншими державами, готували законодавчі й дипломатичні акти та організовували захист інтересів українців за кордонами. У складі відомства було впроваджено посади міністра і його заступника. Важливі функції виконували утворені структури, насамперед Політична секція (голова А. Галіп). Саме вона готувала основні документи, що визначали зовнішню політику держави: ноти, проекти міждержавних угод, інших нормативних документів політичних відносин з іноземними державами, а також виконувала особливі доручення уряду за кордоном та ін. У її штаті було 12 урядовців.

Департамент міністерства (керівник - К. Лоський) був головним робочим органом міністерства. У його складі були: Канцелярія міністерства, Загальний, Консульський, Юридичний, Архівно- літературний та інші відділи. Найважливішими серед них були Загальний (В. Дяконенко) і Консульський відділи (О. Суховерський). На Загальний відділ покладалося, насамперед, кадрове забезпечення міністерства та його закордонних структур. Консульський відділ, перш за все своїми установами за межами України, відповідав за захист інтересів українських громадян за кордоном, а також громадян інших країн, які перебували в Україні. Юридичний відділ (В. Оренчук) брав безпосередню участь у підготовці міжнародно-правових документів та їх експертизі. Загальна кількість працівників міністерства сягала 88, а згодом - 126 осіб.

Водночас із формуванням відомства здійснювалися перші акції - відрядження дипломатичних місій для встановлення відносин з іншими державами. 18 грудня на Дон і Кубань виїхали молоді дипломати М. Галаган і Є. Онацький для проведення переговорів з керівництвом цих державних утворень. Щоправда, вони мали обмежене завдання: з‘ясувати державно-правовий статус цих держав та можливість встановлення з ними дипломатичних відносин, які не були реалізовані, хоч українців там приймали досить прихильно.

27 грудня для діяльності у Швейцарії уряд надав повноваження Ю. Гасенкові, який виїхав до Лозанни із завданням створити за межами України перший дипломатичний заклад з функціями посольства, консульства і пресового бюро. Треба відзначити, що Ю. Гасенко розвинув активну діяльність у Швейцарії, спілкувався з її політичним проводом, урядовцями міністерства закордонних справ, а засноване прес-бюро і його філії у Відні, Берліні, Парижі, Лондоні, Римі надавали європейському суспільству широку об‘єктивну інформацію про Україну та проблеми її державного будівництва. У квітні 1918 р. Ю. Гасенка, за висловом Д. Вєдєнєєва, першого постійного дипломатичного репрезентанта України за кордоном, замінила місія М. Шрага. Тоді ж до Румунії відбуло посольство М. Галагана.

Вагомий внесок у розбудову і становлення української дипломатії, доби Центральної Ради й пізніше, зробив палкий патріот України граф Михайло Тишкевич, який у роки Першої світової війни перебував у Швейцарії, видавав франкомовний тижневик „Україна” і потужно впливав на формування іміджу України в Європі правдивою і професійною інформацією про українські проблеми та прагнення народу до самостійності. М. Тишкевич зав‘язав контакти з послом Франції у Берні Ж. -Б. Бо, переконував через нього Париж у тому, що Франція має підтримати Україну, визнати її самостійність, а не орієнтуватися на —білу” Росію. Він попереджував, що, нехтуючи Україною, Франція підштовхує її до Німеччини.

Безперечно, найбільш важливою і доленосною стала перша значна дипломатична акція - участь представницької української делегації на Брестських мирних переговорах. Як уже зазначалося, її очолив міністр закордонних справ В. Голубович, а до складу увійшли найбільш підготовлені дипломати з числа тих, що були наявні - Олександр Севрюк, Микола Любинський, Михайло Полоз, Микола Левитський, Сергій Остапенко. Після призначення В. Голубовича головою уряду, дипломатичну місію очолив О. Севрюк. „Ця делегація, - зауважують В. Матвієнко і В. Головченко, - стала першою закордонною дипломатичною установою нової зовнішньополітичної служби України”.

Після підписання Брестського мирного договору, Україна, як суб‘єкт міжнародної політики, активізувала налагодження контактів з іншими країнами. Для чого створювала законодавчу базу. У березні- квітні міністерство В. Голубовича підготувало законопроект „ Про закордонні установи Української Народної Республіки” із визначенням їх функцій. Він передбачав впровадження вищих рангів - Посол, Посланник або Уповноважений Міністр, Міністр-Резидент, Повірений у справах, яких призначав безпосередньо уряд. Залежно від країни, рангу керівників дипломатичних установ, посольства ділилися на 3 розряди. Відповідно до їх статусу, керівники отримували певний ранг й впроваджувався кількісний склад (штат) - від 3-х до 9-ти осіб.

Безперечно, у ході розбудови дипломатичних установ за кордоном, перш за все засновувалися і укомплектовувалися досвідченими кадрами представництва у Центральних державах, оскільки в Бресті булидосягнуті відповідні міждержавні угоди. Згодом у Німеччині, Австро- Угорщині, Болгарії і Туреччині були засновані посольства 1 -го розряду й їх очолили найбільш досвідчені й підготовлені українські дипломати. Першим до Німеччини 16 березня виїхав зі своїм апаратом член Центральної та Малої Рад, голова української делегації на Брестських мирних переговорах Олександр Севрюк, який щойно повернувся з Бухареста, де провів важкі переговори з румунським керівництвом щодо визнання України та підписання мирного договору.

17 березня тимчасовим дипломатичним представником до Туреччини був призначений Микола Левитський - член Центральної Ради та Українського генерального військового комітету. Він брав активну участь у переговорах і підписанні Брестського мирного договору, виступав за багатовекторність зовнішньої політики України, вважав за необхідне шукати порозуміння і з країнами Антанти. Як і Севрюк, він продовжував дипломатичну діяльність в уряді Директорії УНР. Брав участь у роботі Паризької мирної конференції.

15 квітня 1918 р. виїхав до Відня голова дипломатичної місії УНР в Австро-Угорщині Андрій Яковлєв - член Центральної і Малої Рад, директор канцелярії Центральної Ради. Згодом він працював головою департаменту міністерства закордонних справ Української Держави і послом УНР за часів Директорії в Бельгії та Голландії.

Навесні 1918 р. міністерство закордонних справ опрацювало законопроекти „ Про установи для охорони інтересів українських підданих за межами Української Народної Республіки” та „ Статус о консульських установах УНР”, які визначали консульські представництва в іноземних країнах та їх статус. Зусиллями створеного у складі міністерства закордонних справ консульського відділу на чолі з О. Суховерським передбачалося створити 68 консульських установ у 23-х країнах. З них 33 - на теренах постімперської Росії, 21 - у Центральних, 8 - у нейтральних державах. Як і посольства, консульства ділилися на чотири ранги: генеральне консульство, консульство, віце-консульство і консульське агентство відповідно до їх значення і обсягу діяльності .

Відзначимо, що далеко не всі плани щодо утворення закордонних представництв України вдалося реалізувати відомству Голубовича. Часом не вистачало підготовлених кадрів, які відповідали б вимогам. Проте уряд зміг висунути на відповідальні посади дипломатичної служби молодих талановитих діячів, які виявили високі морально- політичні якості, швидко ставали, незважаючи на протистояння з досвідченими опонентами, вправними фахівцями й прислужилися українській справі. Такими були 28-літній О. Шульгин, 32-літній В. Голубович, 22-літній М. Шраг та інші, які справили, зокрема на досвідчених німецьких дипломатів у Бресті, чимале враження.

Взимку і навесні 1918 р. міністерство закордонних справ УНР продовжувало налагоджувати міждержавні відносини, для чого нарощувало дипломатичні структури за межами країни. Насамперед, дипломатичні місії надсилалися до державних утворень постімперської Росії: до Грузії, Вірменії, на Дон і Кубань, а також до Румунії та Швейцарії.

Значну увагу зовнішньополітичне відомство України приділяло взаєминам з дипломатичними представництвами іноземних держав на її території. До підписання Брестського мирного договору у Києві перебували військово-дипломатичні місії Англії, Франції, США, Бельгії, які у березні покинули Україну. У березні-квітні до столиці прибули посольства Центральних держав. Потужна місія - загалом 30 осіб - з Австро-Угорщини на чолі з графом Й. Форгачем. Повноважним представником Німеччини став Ф. Мумм фон Шварценштейн з групою фахівців, здебільшого військових.

Крім того, в Україні працювали консульські установи Англії, Бельгії, Данії, Іспанії, Італії, Норвегії, Персії, Португалії, США, Франції, Швейцарії, Швеції. Щоправда, після Бреста консули Англії,США і Франції виїхали з України. В Одесі працювали віце-консульства Іспанії, Персії, Греції.

Таким чином, у добу Центральної Ради закладалися основи української національної дипломатії, формувалися її перші інституції, тимчасові надзвичайні місії поступово перетворювалися на постійні дипломатичні представництва. Були опрацьовані законодавчі акти, на базі яких практично діяли дипломатичні служби Української Держави та УНР Директорії. Водночас були вироблені стратегічні напрямки розбудови відомства та його складових, створені умови для розгортання масштабів міжнародного співробітництва в інтересах України.

Водночас слід відзначити, внаслідок недооцінки зовнішньополітичної діяльності на першому етапі державного будівництва, коли у Центральній Раді домінувала ідея автономії України у складі Російської Федерації, процес формування і розбудови власного міністерства закордонних справ та його дипломатичних структур був суттєво загальмований. Перепоною була також невизначеність зовнішньополітичної орієнтації, спричинена міжпартійною боротьбою в Центральній Раді. Отже, вдалося лише закласти основи для виходу на міжнародну арену: створити дієздатне міністерство закордонних справ, заснувати закордонні представництва у країнах блоку Центральних держав і започаткувати відносини з новоутвореними державами на постімперському просторі Росії та ряду нейтральних держав.