Органи етнополітичного регулювання в контексті політики коренізації: український досвід

РОЗДІЛ І

УКРАЇНА НА ШЛЯХУ СТАНОВЛЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ СТОСОВНО НАЦІОНАЛЬНИХ МЕНШИН

Національною меншиною вважається фізичний масив (група) людей не корінного етнічного статусу, яка живе в сучасному для себе етносередовищі. Вона включає осіб, які мають громадянство країни, і за визначенням не відіграють провідної ролі в суспільстві, що обумовлює необхідність відстоювати власні політичні права і забезпечувати в разі необхідності юридичний захист представників етнічних громад. Національна меншина поступається чисельністю іншим етнічним групам, але має достатній потенціал для впливу на політичне життя регіонів проживання і країни в цілому. Прагнучи зберегти етнічну ідентичність, національні меншини створюють спеціальні інституції, національні культурні центри, освітні установи, засоби масової інформації та ін. Приналежність до національної меншини визначається суб’єктивно і не вимагає зворотного визнання етнічної групи, на відміну від приналежності до етнічної групи, яка є об’єктивною і визначається генетично. Формування національної меншини супроводжується етапом етнічного відродження (створення національних культурних товариств, освітніх центрів, активізація історичної пам’яті); так званою мобілізацією етнічної групи, тобто переходом етнічної групи від елементарного задоволення мовних, культурних, релігійних потреб до організованого захисту соціально-економічних інтересів. Наступним етапом розвитку національних меншин у сучасному світі є «політизація етнічності» шляхом висунення політичних вимог, розробки політичних програм, створення відповідних політичних партій.

Становище національної меншини в країні та її історії визначається перш за все типом держави. Сучасна політологія виділяє три основні типи модерних національних держав — держави-нації, громадяни яких мають рівні права, незалежно від етнічної приналежності; біетнічні або багатонаціональні держави, в яких проживають дві або більше так званих титульних націй, кожна з яких прагне впливати на державну політику; а також держави, що націоналізуються, в яких провідна нація прагне забезпечити культурно-національну гомогенність суспільства. В зв’язку з тим, що більшість держав світу, зокрема, Україна, є поліетнічними, регулювання відносин між державою, як такою, народами країни, а також між етнічними групами набуває особливого значення. Етнополітика становить комплекс заходів, які визначають функціонування державного організму у сфері міжнаціональних стосунків певного етнополітичного організму, який включає етнічну більшість («титульний народ», що становить основу державності), етнічні меншини (окремі структурні елементи) та діаспору етнічної більшості.

Наведені вище характеристики відбивають сучасне (затверджене принаймні в Західній Європі) ставлення держави до проблем етнонаціональної політики, і водночас окреслюють ті державотворчі орієнтири, якими намагається послуговуватися молода українська державність у своєму русі. Втім, ці суто політологічні визначення мало чого прояснюють у житті етнічних спільнот, які мешкають на теренах нашої країни, і намагаються, спираючись на досвід (ще доволі пам’ятний) існування щонайменше в трьох величезних імперіях — Російській, Австро-Угорській та Радянській — вибудувати новітню матрицю етнозбереження в сучасних, надзвичайно складних умовах. Для низки громад, які десятиліттями балансують на межі зникнення, мало важить віднесення їх чи до корінних народів, чи до національних меншин, чи до титульної нації. Питання докорінної перебудови засад етнонаціонального відтворення однаково гостро стоїть і перед українцями, і перед рештою етнічних громад. Величезний вплив на невизначеність етнонаціональних перспектив справляє, звісно, хронічна соціально-економічна депресивність низки регіонів України, яка в купі з глобальною фінансово-економічною кризою катастрофічно обмежила внутрішні можливості громад підтримувати свій культурний поступ. Однак, і хронічна політична криза, яка відклала проблеми етнонаціональної політики в найзапиленішу шухляду вищих органів державної влади України, відіграє непересічну роль у накопиченні проблем у сфері етнонаціонального буття держави та суспільства. Те, що державна участь у житті етнічних громад впродовж двадцяти років незалежності вичерпується визначенням пріоритетів підтримки й розвитку державної мови і декларативним status quo стосовно решти громад, вже дало свої «солодкі» плоди: потроху зводиться нанівець культурно-освітній рух громад, меншає кількість національних організацій та видань, колись грандіозні плани розбудови освіти національними мовами звелися до існування культурно-освітніх осередків, фінансованих переважно з-за кордону, національно-культурний ренесанс громад має місце переважно на усіляких «круглих столах» і конференціях. Що ж до повсякденного життя: Україною шириться расизм, національна нетерпимість, замість національних культурницьких товариств розвивається «національний бізнес», замість національних шкіл зростає мережа національних ресторанів, на межі зникнення перебувають караїми й кримчаки, решта громад потроху розчиняються в оточуючому середовищі. Лише лінивий не помітить, що ідея вільного етнонаціонального розвитку без відповідної програми державної підтримки національної освіти перетворює право рівності мов на фікцію, а право рівного етнонаціонального розвитку — на право відповідного представлення в наукових, зокрема історичних, дослідженнях, і не більше того. Врешті, крім голосних промов про те, що загрожені народи потрібно рятувати, а етнічні мови підтримувати, насправді нічого не відбувається. Україна, як колиска низки самобутніх етнонаціональних спільнот, потроху втрачає свій неповторний, доволі незручний щодо державного управління, колорит.

Та чи відповідає це інтересам самих етнічних громад? І чи не час потроху звільнятися від інфантилізму та братися до справи, не чекаючи, поки влада почне вирішувати їхні проблеми? Споглядання сучасного становища національних меншин у країнах західної демократії не позбавляє наших співвітчизників відповідальності за власний народ і власну країну. Своє нинішнє — гарантовано сите й убезпечене — становище західноєвропейські меншини здобули в запеклій політичній боротьбі за власні права і майбутнє, отож, наше майбутнє шляхом «запозичення» самої лише правової моделі регулювання відносин «держава — національні меншини» від початку приречене на поразку.

В контексті висловленого вище корисно принаймні в загальних рисах окреслити етапи актуалізації в суспільстві проблеми національних меншин, як такої, та пошуків шляхів її врегулювання.

Поняття «національна меншина» ввели до теоретичного вжитку австрійські соціал-демократи (ідеологи австро-марксизму К. Ренер, О. Бауер) під час опрацювання проблеми відносин між державними й недержавними націями та розробки концепції національно-персональної (екстериторіальної) автономії. Прогнозуючи потенційні загрози, обумовлені активізацією національно-визвольних рухів, європейська суспільно-політична еліта наполегливо працювала над теоретичним вирішенням «національного питання». Серед можливих сценаріїв була національна програма австрійської соціал-демократії, ухвалена в 1899 р. на з’їзді в Брюні. Засадами, які спроможні були перетворити Австрію з країни «національних усобиць» на державу, де панує «національний порядок», були визнані перетворення Австро-Угорщини на «демократичну союзну державу національностей»; створення замість коронних земель національних самоуправних одиниць, законодавча та адміністративна влада в яких перебуватиме в руках національних палат, обраних на підставах загального, рівного та прямого виборчого права; охорона прав національних меншин спеціальним законом, встановленим імперським парламентом; парламентське вирішення проблеми загальної мови спілкування.

Інтереси дисперсних спільнот пропонувалося задовольняти шляхом запровадження екстериторіальної автономії.

Ідеї теоретиків австро-марксизму виявилися із зрозумілих причин доволі близькими соціал-демократії Російської імперії, зокрема, продуктивно інтерпретувалися С. Бубновим в контексті опрацювання «єврейського питання». Національно-культурна автономія для російського єврейства, в його інтерпретації, передбачала запровадження самоуправління єврейської громади, створення національної школи і забезпечення свободи мови. Ці ідеї стали політичною платформою низки політичних єврейських партій. В основу політичної програми Загального єврейського робітничого союзу Литви, Польщі та Росії (Бунду) були закладені, зокрема, завдання вилучення з-під державного контролю функцій, пов’язаних з культурним життям, і передання їх націям в особі спеціальних місцевих і центральних установ, обраних усіма її представниками на підставах виборчого права.

Тоді, як українці, власне, ще не визначилися у своєму «самостійництві», російські євреї, кількість яких у західних провінціях Російської імперії (Литва, Латвія, Білорусія, Польща, Україна) сукупно перевищувала 2 мільйони осіб, перетворилися на політичного форварда ідеї національно-персональної автономії, дотепно трансформувавши її в низці політичних концепцій від правих до ліворадикальних. Єврейське містечко зустріло ХХ ст. «вагітним» ідеями національного і соціального визволення — врешті саме воно стало рушійною силою революційних змагань першої чверті ХХ ст. і надало особливого колориту національному революційному рухові в Україні. Процес революціонізування єврейського містечка внаслідок погромів, що прокотилися імперією у 80-і рр. ХІХ ст., яскраво віддзеркалив у спогадах однин із найвидатніших «єврейських територіалістів» Макс Шац-Анін: «Мои товарищи и я искали решения и глубоко волновавшей нас национальной проблемы. С увлечением читали мы попадавшие к нам первые номера ленинской «Искры”, и нас привлекало то, что одним из программных пунктов партии российских социал-демократов было признание равноправия всех угнетенных царизмом наций, признание их прав на самоопределение. Помню летние вечера, когда мы конспиративно, группами отправлялись на лодках далеко за город по реке и там до самой зари горячо дискутировали о возможных путях и перспективах революции. Значительная часть учащихся полагала, что революция автоматически решит все вопросы, в том числе и национальный. Среди учащихся была группа бундовцев, видевших решение еврейского вопроса лишь в культурной автономии. Но я и мои товарищи уже тогда не представляли себе культурную автономию в отрыве от территориальной автономии. Мы страстно искали синтез между усвоенными нами общими принципами и неотложной задачей приобщения широких еврейских масс к аграрно-индустриальному труду путем заселения какой-либо не освоенной еще территории. С детства запечатлелись в душе рассказы о страшной волне погромов 80-х годов, о массовой эмиграции евреев из черты оседлости в поисках очага, мирного труда и хлеба. К этому времени среди учащихся появились и горячие сторонники сионизма.

Мы пытались выработать свой собственный синтез научного социализма, интернационального решения всеобщих проблем трудящихся с решением специфических задач еврейских трудящихся. Так образовались у нас первые кружки социалистов-территориалистов. Мы мечтали о «широкой пролетаризации” еврейских масс и увлеклись надеждами и поисками».

Пізніше ці «надії й пошуки» втілилися в дисертацію (1908 р.), в якій на основі дослідження правового становища народів Швейцарії, Австро-Угорщини, Туреччини та Росії, М. Шац-Анін висловив думку про те, що прогресивний розвиток багатонаціональних держав можливий лише шляхом заміни механічного розподілу за губерніальним принципом на принцип федеративного союзу рівноправних національних республік. У багатонаціональних областях Росії «персональный принцип автономии должен быть применен как дополнение к территориальной национальной автономии», вважав М. Шац-Анін. Він передбачив зростання ваги національного фактору в подальшій історії людства, цілком слушно зауваживши, що людське суспільство переважно розвивається на окремих територіях у різних державах. Ідея федералізму підносилася тоді ще зовсім молодою людиною (23-річним студентом-юристом) як панацея від хворобливого стану міжнаціональних відносин. Вона, як тоді вбачалося, була спроможна поєднати загальні соціально-політичні завдання зі специфічними національними інтересами, примирити принцип інтернаціоналізму з принципом національного самовизначення. Винесені в передмові до видання дисертації 1910 р. слова, стали пророчими: «Велика и сложна задача поддерживания прочного мира между народами. Зигзаги истории нередко приводили народы на поле брани, разделяли их и снова объединяли. XIX век — «век национальностей» — положил начало разбору этого «национального хаоса»: малые родственные национальности стали консолидироваться в крупные, сплоченные объединения. В огне боев, под грохот орудий возникли большие нации современности. Измученное бесконечными войнами человечество жаждет мира. XIX век, пришедший под торжествующие возгласы «Свобода, равенство, братство!», не принес, однако, народам освобождение от войн. Век мира еще не наступил. Ныне цивилизованное человечество ожидает от нового XX века завершения усилий его предшественников. Оправдает ли XX век эти надежды? Приведет ли он к тому долгожданному миру, о котором тысячелетиями так горячо мечтали народы?».

Доволі скоро питання, яке для піднесеного романтика-революціонера М. Шац-Аніна було кроком у напрямку наближення до високої істини, стало розмінною монетою в політичній боротьбі низки політичних сил, які використовували його безпринципно й кон’юнктурно. Не в останню чергу саме через це ХХ століття перетворилося на епоху доленосних потрясінь для народів і світу.

Та це станеться згодом. А тоді, після поразки революції 1905 р., національне питання потроху опановує думками суспільно активних верств населення. Студент Шац-Анін захоплено слухає промови досвідченого революціонера В. Леніна про російську революцію та інтернаціональний робітничий рух. Ленін майже вдвічі старший, його думки доволі близькі єврейським революціонерам: вирішення національного питання правитиме за основну мету майбутньої російської революції, будь-які форми національного пригноблення, шовінізм, ксенофобія неприпустимі, лише органічний зв’язок національного з інтернаціональним є шляхом до загальнолюдського блага. Рівноправність всіх народів, великих і малих, є обов’язковою умовою державного ладу соціалістичної епохи.

РСДРП(б) протиставила ідеї національно-культурної автономії гасло автономії національно-територіальної. В партійній програмі 1903 р. ідеалом майбутнього устрою була проголошена республіка, організована за принципом обласного «самоврядування для тих місцевостей, які відзначаються особливими побутовими умовами і складом населення». Проголошувалися право населення діставати освіту рідною мовою в створюваних за державний кошт навчальних закладах; право кожного громадянина висловлюватися рідною мовою на зборах; запровадження рідної мови нарівні з державною в усіх місцевих громадських і державних установах; право на самовизначення за всіма націями, що входять до складу держави. Подальший розвиток більшовицької концепції вирішення національного питання ґрунтувався на беззастережному визнанні догми про те, що права національних меншин може гарантувати тільки пролетарська революція, що запровадить диктатуру пролетаріату.

Розвиток українського політичного мислення натомість відбувався за образним визначенням М. Кармазіної між «молотом» і «ковадлом» двох наймогутніших імперій сучасності, які уміло насаджували ідеї меншовартісності та шкідливості національно-визвольних рухів, як таких. Наприкінці ХІХ ст. у загальних рисах окреслився ліберально-самостійницький напрям бачення майбуття України (його передовсім презентували «громади»). Більше симпатиків набув ліберально-федералістський напрям, який виступав за перебудову Росії на засадах федералізму й конституціоналізму (октябристи, прогресисти, кадети, українці-кадети). Федеративна ідея стала панівною в українських інтелектуальних колах завдяки М. Драгоманову та О. Шульгіну, які відзначали її цілковиту реальність, існування спільних стратегічних інтересів з Росією та, що найважливіше, результативність у міжнародній практиці.

Націонал-демократи виступали за створення національної державності, як найбільш адекватного засобу забезпечення національного «я». Консервативне крило націоналістичного руху (ідеолог М. Міхновський) посилалося на втрачені права українців доби Б. Хмельницького. Радикали на чолі з Д. Донцовим заперечували можливість будь-яких взаємин із Росією і розглядали українську державність як підоснову панування українців у Східній Європі.

Вагомий внесок у кристалізацію ідеї автономізму зробив М. Грушевського, який розцінював її як крок до створення Європейської федерації [ідея, зауважимо, доволі суголосна сучасним політичним реаліям — Авт.]. Автономія уявлялася ним як форма державного устрою, при якій представники різних націй забезпечуються рівними правами. Пафосно майбутній голова Центральної Ради УНР твердив, що українці, які віками потерпали від національного гноблення, самі не стануть гнобителями. Соціалісти-федералісти покладали на «всесвітній федералізм» місію оновлення життя, примирення людства в межах соціалістичного суспільства. Федералізм проголошувався засобом відродження всього суспільства, незалежно від національної приналежності. Так, І. Франко зазначав, що автономія надасть всім інородцям громадянську свободу та її гарантії.

Втім, загалом в українській інтелектуальній та політичній еліті не було ознак єдності стосовно поглядів на майбутню державність та принципи її формування. Більше того, політичні сили, що прагнули національного визволення були в меншості. З 31 партії, що відзначилися на політичному небосхилі України впродовж 1890-х — 1905 рр., тільки 15 представляли національно-визвольний рух, з них 7 — український, решта — проголосили програми боротьби за права національних меншин (у більшості то були єврейські політичні сили).

Тим часом нацменсередовище підросійської України перебувало на периферії суспільно-політичних процесів. Частина колишніх емігрантів на початок ХХ ст. вже була значною мірою асимільована і рухалася у фарватері провідних регіональних політичних рухів. Частина, оберігаючи засади традиційності, ставила метою консервацію та збереження етнічної ідентичності, як такої. Решта емігрувала в пошуках нової долі. Лише зовсім незначна частка національних громад стала на шлях усвідомлення назрілих політичних вимог у контексті парламентських та демократичних зрушень, в інтересах поступального етносоціального та етнокультурного розвитку, відповідного викликам стрімко змінюваного світу.

В епоху революційних потрясінь ідеї визволення українців з-під імперського ярма заволоділи думками широких верств інтелектуалів, які, однак, доволі реалістично оцінювали свої можливості щодо їхньої реалізації. В якості можливих шляхів досягнення цієї мети називалися війна чи революція (національне повстання). Обидві ввижалися реальними тільки за умови закордонної підтримки. Виснажлива Перша світова війна була сприйнята окремими українськими лідерами (зокрема, Д. Донцовим) як передвісник національного визволення. Націоналісти були впевнені, що в разі поразки Росії Австро-Угорщина і Німеччина будуть змушені вирішити «українське питання », причому — безперечно на користь України.

Як часто буває, історія зло пожартувала над фундаторами української національної ідеї: опробування їхніх доктрин припало на часи найжорстокіших потрясінь, кривавих світової та громадянської воєн, революції, кількох хвиль воєнних інтервенцій. Саме в таких обставинах ідеї «батьків нації» проходили перевірку на життєвість. Низка з них була відкинута, як непотріб.

Фатальну роль в українській історії відіграла та обставина, що українське питання безпосередньо залежало від результатів Першої світової війни: це була не пересічна локальна проблема, а питання світової ваги, в якому була зацікавлена низка політичних гравців першої величини. Росія й Австро-Угорщина належали до ворогуючих блоків, і кожна з монархій претендувала на ту територію етнічної України, що була поза межами її впливу. Оскільки абсолютна більшість європейських державних діячів вважала український народ «неісторичним»/«недержавним», його етнічні території перетворилися на розмінну монету у воєнному протистоянні імперій Романових, Габсбургів і Гогенцоллернів. Українське питання виступило потужним фактором міжнародної історії, але не як органічне питання самовизначення українців, а як «камінь спотикання» на шляху експансіоністських планів світових імперій, які претендували на українські етнічні землі для власного звеличення. Росія з її одіозною тріадою («Самодержавство. Православ’я. Народність.»), відстоювала існування «общерусской» національної ідентичності, в якій білорусам та малоросам відводилася роль побічних гілок руського народу. Частиною малоруського племені загальноруської нації в контексті цієї доктрини вважалися також буковинські, галицькі та закарпатські українці. Єдиним цілком адекватним шляхом вирішення проблеми роз’єднаності східнослов’янських племен ввижалося звільнення «під’яремної Русі» від чужинського панування, яке стало підосновою експансіоністських настроїв початку ХХ ст.

Українське питання знайшло певне відбиття в стратегічних планах світових держав (Німеччини й, меншою мірою, Австро-Угорщини) напередодні та під час Першої світової війни. Україна розцінювалася ними лише в якості чинника послаблення (розвалу) Російської імперії. В революційних ситуаціях початку ХХ ст. в Російській імперії українське питання відігравало доволі помітну роль, врешті піднявшись до рівня політичної проблеми, стрижнем якої стала ідея створення власної державності. Втім, український національно-визвольний ідейний потенціал розвивався в контексті загальноросійського революційного руху і залишався багато в чому залежним від нього не лише організаційно, а й концептуально.

Національні меншини у добу національно-визвольних змагань

Буремний 1917 рік став своєрідним часом істини вагомості національного питання. Зречення Миколи ІІ, крах імперії Романових, прихід до влади тимчасового уряду й стрімка дестабілізація політичної ситуації в провінціях позначили віхи епохи доленосних потрясінь, що врешті невпізнанно змінили політичну карту Європи. Небувалої теоретичної та політичної гостроти набула проблема самовизначення національних меншин та їхнього конституювання на постімперських просторах. Тимчасовий уряд у Декларації від 3 березня 1917 р. скасував всі обмеження громадян за національною ознакою, ухвалив правові гарантії прав людини. Однак, проголошення загальнодемократичних засад вирішення національного питання не призупинило піднесення національно-визвольних рухів та розвал величезної імперії.

Тернистим шляхом йшло становлення української державності та визначення становища національних меншин у ній. На етапі виникнення будь-яка держава постає перед проблемою визначення пріоритетних напрямків внутрішньої політики, зокрема, й у сфері міжнаціональних взаємин. Україна в 1917 р. не становила виключення. В добу національно-визвольних змагань проблема самовизначення національних меншин та їхнього конституювання на постімперських просторах набула небаченої теоретичної та політичної гостроти. Повалення монархії, прихід до влади соціалістично-демократичного уряду дали населенню України надію на поліпшення становища. Звичайно, національні меншини також були зацікавлені у демократизації суспільного життя та вирішенні низки наболілих проблем. За короткий проміжок часу представники об’єднань національних меншин розгорнули бурхливу політичну діяльність. Яскравий приклад вдалої реалізації політичної стратегії демонструвала єврейська громада. В силу відповідних історично зумовлених чинників поруч із євреями вагому роль у політичному житті постреволюційної України відігравали росіяни та поляки. Решта етнічних громад поволі підтягувалися до першого ешелону політичних гравців. Однак, у конкретних історичних обставинах фронтальної зовнішньої загрози, відторгнення Румунією частини українських земель національне питання з суто соціального перетворилося на питання державної безпеки.

До початку революції більшість революціонерів вважали, що остання, так би мовити, вирішить національне питання автоматично. Однак, те, що здавалося єврейським соціалістам просто вирішуваним завданням, виявилося найскладнішою проблемою суспільно-політичного руху часів національно-визвольних змагань. Пізніше безпосередній свідок тих подій у Києві М. Шац-Анін згадував: «Революционные события 1917 года явились для нас великой школой и испытанием наших теоретических программ и планов. Лопались, как мыльные пузыри, старые иллюзии... На Украине был выдвинут принцип национально-персональной автономии для проживающих там национальных меньшинств — русских, поляков, евреев. Однако в политической жизни Украины брали верх консервативно-самостийные элементы. Развивалось и крепло петлюровское движение с явно выраженным шовинистическим отношением к другим народам как на Украине, так и за ее пределами. Спутником этого снова стал антисемитизм. Народные массы натравливались на евреев. Я сам воочию убедился в том, как в Сквире местными властями и гайдамаками был планомерно подготовлен, проведен, а в нужный момент приостановлен жестокий еврейский погром». Насувалися часи взаємної недовіри та непримиренної конфронтації…

Втім, саме тоді була здійснена низка видатних для свого часу спроб сполучити провідні досягнення суспільно-політичної думки з повсякденною державотворчою практикою. В основу вирішення національного питання УНР були покладені теоретичні напрацювання західноєвропейської соціал-демократії. Правове підґрунтя національної політики в Україні було сформульоване під час Українського національного з’їзду (6–8 квітня 1917 р.), резолюція якого зазначала, що одним із головних принципів майбутньої української автономії у складі Російської Республіки стане повне забезпечення прав національних меншин, які живуть в Україні. Доповідачі на з’їзді зауважували, що внаслідок суттєвих кількісних диспропорцій між народами України автономна українська держава повинна стати гарантом прав національних меншин, вона ж має забезпечити їм самоуправління на територіях компактного проживання, рівноправність у судових та адміністративних установах. На з’їзді обговорювали різні теоретичні моделі вирішення національного питання. Так, П. Понятенко виступав за право національних меншин на національні з’їзди для обрання постійних рад, що мали представляти національні меншини в Крайовій Раді; поділ країни на адміністративно-судові округи та забезпечення прав національних меншин у судових й адміністративних органах; створення національних та змішаних шкіл; забезпечення свободи релігійного культу та підтримки культурного розвитку громад за рахунок крайових бюджетів.

Резолюція Українського національного з’їзду «Про розширення складу Центральної Ради» (7 квітня 1917 р.) проголосила квотний принцип представництва національних меншин в керівництві ЦР — 25%. 8 серпня 1917 р. мандатна комісія доповіла про введення до складу УЦР 104 членів від російських політичних партій, 50 — єврейських, 20 — польських, по одному — від молдаван, німців, татар, білорусів, чехів, греків, болгар, менонітів. Не важко помітити, що громади, які мали на той час власні національні партії, отримали вагоме представництво в уряді, для інших мандати виділяли через громадські організації.

В створеному 17 червня 1917 р. уряді було передбачене Секретарство з міжнаціональних справ, очолюване С. Єфремовим. 11 липня 1917 р. відбулося перше засідання Генерального секретаріату за участю представників національних меншин. 25 липня 1917 р. Секретарство з міжнаціональних справ було реорганізоване у Секретарство охорони прав національних меншин (очолив О. Шульгін). Заступниками голови секретарства стали М. Зільберфарб (Об’єднана єврейська соціалістична партія), від поляків — М. Міцкевич, росіян — М. Одинець. Пізніше підрозділ поповнився заступниками М. Зільберфарба І. Хургіним (Соціалістична єврейська робітнича партія), М. Міцкевича — В. Рудницьким (Польський демократичний централ). Згодом М. Зільберфарба змінив на посаді В. Лацький (ідеолог сіоністського руху, автор праці «Федералізм і державність»). 7 листопада 1917 р. секретарі стали комісарами у справах національностей на правах генеральних секретарів.

Водночас М. Зільберфарб, М. Міцкевич і М. Одинець очолювали окремі секретарства з єврейських, польських і російських справ (надалі — міністерства), що були сформовані відповідно до Статуту Генерального секретаріату. Функції секретарства визначили Декларації Генерального секретаріату від 27 червня та 29 вересня 1917 р. В цих документах відобразилася еволюція самої УЦР та поглядів на шляхи вирішення проблем національних меншин на постімперських просторах: якщо в першій йшлося про об’єднання національностей для боротьби за зміни Росії в напрямку автономно-федералістського устрою, то в другій — про захист національних меншин від обмежень у громадянських і політичних правах, сприяння національним організаціям, створення інформаційного відділу.

Принципово важливими були ухвали З’їзду народів (8–15 вересня 1917 р., м. Київ). Постанова «Про загальнодержавну та крайові мови» (15 вересня 1917 р.) визначила статус російської, як загальнодержавної у Російській Федеративній Республіці, й анонсувала вдосконалення законодавства щодо сфер застосування крайових мов. Постанова Генерального секретаріату (18 вересня 1917 р.) ввела на теренах УНР українсько-російську двомовність. Заступникам секретаря з національних справ було надане право спілкуватися і вести діловодство мовами національних меншин. ІІІ Універсал УЦР (7 листопада 1917 р.) гарантував національним меншинам право використовувати рідну мову при зверненні до державних установ. Російська, єврейська та польська мови повинні бути відображатися на нових державних кредитових білетах та українських грошах.

Найзначнішим етапом у теоретичному опрацюванні й практичному вирішенні національного питання в УНР слід вважати ухвалення закону «Про національно-персональну автономію». Гарячі й тривалі (30 грудня 1917 р., 2, 3, 6 січня 1918 р.) дискусії навколо законопроекту, підготованого М. Зільберфарбом, засвідчили антисемітизм окремих членів Малої Ради. Та все ж 9 січня 1918 р. законопроект був затверджений. Виступаючи на засіданні Малої Ради, член УЦР від Об’єднаної єврейської соціалістичної робітничої партії М. Літваков зазначив, що з ухваленням закону національні меншини набули нового статусу і стали рівноправними громадянами УНР. Чинність закону була підтверджена IV Універсалом УЦР (11 січня 1918 р.).

Нагадаємо, що закон «Про національно-персональну автономію» був включений до тексту Конституції УНР. Згідно з нею великороси, євреї та поляки отримали національно-персональну автономію на підставі прямої дії Конституції, інші громади могли скористатись цим правом, надіславши до Генерального суду колективну заяву, підписану не менш ніж 10 тис. громадян УНР відповідної національності. Процедура набуття національно-персональної автономії передбачала ухвалення Постанови Генерального суду на публічному засіданні протягом шести місяців, повідомлення відповідних органів та оприлюднення ухвали. Саме право передбачалося реалізовувати через органи Національного союзу, які створювалися громадянами. Вони ж мали складати так звані національні кадастри на основі самовизначення громадян.

Національні збори (або Установчі збори представників певної нації) проголошувалися вищим представницьким органом національних меншин. Їх обирали громадяни УНР з числа представників певної національної меншини, старших 20 років на загальних демократичних засадах за пропорційним принципом. Національні збори були покликані визначити структуру та компетенцію Національного союзу. Вирішення можливих суперечностей з парламентом покладалося на погоджувальну комісію. На зборах обиралася Національна рада, що була вищим законодавчим органом Національного союзу. Остання вважалася державним органом і повинна була фінансуватися з державного і місцевого бюджетів. Крім того, Національні союзи наділялися правами формувати власні бюджети, законодавчої ініціативи та представництва інтересів національних меншин у державних і громадських організаціях. Суперечки між Національним союзом, центральними і місцевими органами державної влади та самоврядування, іншими Національними союзами мали розглядатися в адміністративному суді. Справа управління освітою для росіян, євреїв та поляків була передана відділам освіти при національних секретаріатах і національним радам освіти при них.

Не важко помітити, що підхід лідерів УЦР до вирішення національного питання, визрілий у запеклих наукових і політичних баталіях, був доволі оригінальним і мав на меті упослідження та примирення політичної ініціативи найбільш активних національних громад. На час становлення організаційних принципів існування УЦР російські, польські та єврейські партії вже були впливовими політичними гравцями, що ж до інших — враховувати їхні інтереси в новостворюваній державності передбачалося у міру політичного оформлення національних рухів та висунення етнічними громадами усвідомлених вимог. Отож, держава брала на себе зобов’язання не чинити перепон на шляху політизації етнічних громад, а, зрештою, у міру зростання національних еліт та кристалізації національної свідомості — безперешкодно вмонтувати новостворювані вищі представницькі органи національних меншин (Національні збори) до загальної конструкції вищих органів державної влади. Слід відзначити, що такий підхід мав як свої плюси, так і мінуси. Однак, не можна заперечувати того, що перспективно він був одним з найдемократичніших у світі, оскільки перетворював державну машину, як таку, та політизовані національні громади на рівноправних політичних партнерів, що в конструктивному діалозі мали формувати внутрішньополітичне життя майбутньої України.

Концепція регулювання царини міжнаціональних відносин в УНР була однією з найпрогресивніших в Європі, але й найбільш утопічною в тих обставинах. По-перше, надання національним меншинам права національно-персональної автономії передбачало високий рівень політичної самоорганізації громад та громадянської відповідальності їхніх представників. По-друге, непереборною проблемою стала соціалістична складова діяльності українських урядів з притаманними їй утопічними ілюзіями, недбальством до розбудови держави та найважливіших її інститутів (армії, органів державної безпеки тощо, які б могли оборонити проголошувані перетворення на зовнішньому та внутрішньому рівнях). Це врешті перетворило більшість законів УНР на декларації.

Отже, досягнення УЦР у вирішенні національного питання не слід переоцінювати. — Лояльність національних меншин до процесу конституювання української нації та її одержавлення так і залишалася переважно недосяжним ідеалом українських урядовців. Лідери деяких національних громад виступили проти постанови УЦР про скликання Українських Установчих зборів. IV Універсал привітали лише поляки, хоча незадовго до цього вони виявили гостро негативну реакцію на ІІІ Універсал, що ліквідував велике польське землеволодіння в Україні.

З’їзд німецьких колоністів Херсонської та Бессарабської округ (квітень 1918 р.) висловився за те, щоб німці не приймали українського громадянства. Відверто антидержавницька позиція німецької громади та її активна зовнішньополітична підтримка з боку німецького уряду впродовж 1918–1921 рр. надали потужного поштовху визріванню ідеї створення національних адміністративно-територіальних утворень. Відомо, що під час переговорів у Брест-Літовську німецька сторона домагалася визнання колоністів німецькими емігрантами і вимагала права встановлення протекторату над російськими/українськими німцями. Під час окупації німці неодноразово намагалися втілити сценарії створення самостійного державного німецького утворення (на умовах протекторату): чи то у вигляді федерації національних районів, чи то у формі обласної автономії в національному вигляді, чи то у формі незалежної держави (колонії) Крим-Таврія.

Найбільш непримиренною щодо українських самостійників була позиція російської громади, яка не визнавала статусу національної меншини. Однак не лише росіяни виявилися ментально не готовими до існування етнічних громад в інакшому контексті, аніж імперський. На нелояльне ставлення національних меншин до УЦР, як вагомий чинник її політичних невдач, вказували Д. Дорошенко та В. Вінниченко. Перший, зокрема, скептично висловився про ставлення національних меншин до закону «Про національно-персональну автономію», який на його думку «не викликав ніякого признання з боку тих, кого мав ущасливити, — з боку національних меншостей». Найбільшою ж перешкодою гармонізації міжетнічних відносин у добу УНР, власне, як завжди, стала не дискусія на вищих щаблях політикуму, а повсякденна практика міжнаціональних відносин, яка знала безліч прикладів державного свавілля, починаючи від звільнення з державної служби неукраїнських громадян та виселення їх за межі країни, репресій щодо російської та польської преси, закінчуючи єврейськими погромами. Спільна заява представників національних меншин у Малій Раді наприкінці березня 1918 р. щодо порушення закону «Про національно-персональну автономію» засвідчила великі проблеми у сфері практичного запровадження вагомої правової бази УНР.

Гасло національно-персональної автономії було політичною платформою державного розвитку ЗУНР. 19 жовтня 1918 р. прокламація УНРади задекларувала намагання залучити національні меншини до управління ЗУНР. Національним меншинам запропонували скерувати своїх делегатів до УНРади, передбачалося також надання їм національно-культурної автономії майбутньою конституцією. Відозва 1 лютого 1918 р. закликала поляків, євреїв та німців до участі в УНРаді, а також підтвердила рівноправність громадян незалежно від їхньої національної та релігійної приналежності. Уряд Є. Петрушевича не приховував, що натомість очікував від національних меншин лояльного ставлення та визнання нової української влади. 18 листопада 1918 р. УНРада ухвалила постанову про створення польського, єврейського та німецького секретарств. 5 квітня 1919 р. було створене секретарство з єврейських справ.

Уряд ЗУНР сприяв утворенню Німецької національної ради ЗУНР та Єврейської національної ради Східної Галичини у Станіславі. Лідери ЗУНР розглядали їх як прообрази загальнонаціональних громадських організацій національних меншин, через які останні могли у майбутньому реалізувати право національно-культурної автономії. Закони від 15 квітня 1919 р. «Про вибори (виборча ординація) до Сойму ЗОУНР» і «Про скликання Сойму ЗОУНР» передбачали обрання парламенту на основі загального, рівного, таємного, прямого, пропорційного права. Він мав складатися з 226 послів (з яких — 33 поляка, 17 євреїв, 6 німців). Поляки, євреї та німці набули право вільного використання рідної мови у своїх взаєминах з органами влади та управління. Закон 13 лютого 1919 р. «Про основи укладання шкільництва на ЗОУНР» дозволив відкривати національні школи. В низці місцевостей національні меншини встигли скористатися наданим правом: у Станіславі, Тернополі, Стрию та Коломиї працювали єврейські державні гімназії, Станіславі — німецька. Відкриття польських гімназій зірвалося через відмову польських вчителів скласти присягу на вірність ЗУНР.

Впродовж існування ЗУНР виходило 11 газет єврейською мовою і одна німецькою. Для охорони польського і єврейського населення були створені спеціальні відділи національної поліції, які певний час діяли в Станіславі, Луцьку та Львові. Незважаючи на те, що на представників національних меншин не поширювався військовий обов’язок, євреї та німці добровільно вступали до Української Галицької Армії. В її лавах діяв єврейський відділ (курінь), який передбачали розширити до бригади.

Про послідовну демократичну позицію ЗУНР щодо вирішення національного питання свідчила низка конституційних актів 1920–1921 рр., які не були реалізовані внаслідок поразки визвольних змагань. Втім і в ній існували приклади безпідставного інтернування поляків, незаконних реквізицій, фізичних покарань, антисемітських виступів, закриття газети Єврейської національної ради, єврейських погромів у Тернополі, Станіславі, Дрогобичі.

Суперечливого характеру набула діяльність у сфері регулювання етнонаціональних відносин у гетьманаті П. Скоропадського. 8 липня 1918 р. Рада Міністрів Української Держави скасувала чинність закону «Про національно-персональну автономію», внаслідок чого були ліквідовані великоруське, польське та єврейське міністерства. Чиновників їхніх підрозділів перевели до кадрового резерву. Газета «Нова Рада» назвала скасування ухвал Центральної Ради поверненням національної справи до початкового періоду революції. Але, слід визнати, що проголосивши принцип надання рівнозначної допомоги всім громадянам незалежно від національної приналежності, гетьманат зробив багато корисного для справи політичного дорослішання національних меншин. За його сприяння була створена нова єврейська партія, російський національний центр, проведений єврейський санітарний з’їзд, всеукраїнський польський з’їзд, відновлена діяльність чехословацького комітету. 11–13 серпня 1918 р. відбулися вибори до Тимчасових єврейських національних зборів (що мали стати вищим представницьким органом Єврейського національного союзу).

Реанімація низки найбільш резонансних ухвал ЦР відбулася за часів Директорії. У «Зверненні до російської, єврейської і польської демократії на Україні» (листопад 1918 р.) Директорія проголосила про відновлення принципів етнонаціональної політики УЦР та необхідність запровадження національно-персональної автономії. 24 січня 1919 р. відповідний закон гетьманату був скасований. Ще до повернення до Києва був створений Відділ у справах національних меншин на чолі з С. Гольдельманом. Втім, формальне відновлення правових гарантій прав національних меншин, не заперечувало їхнього нехтування на справі. Так, в УНР були заарештовані російські православні ієрархи, порушувалися мовні права росіян, ігнорувалися вимоги поляків про надання їм права національно-персональної автономії. В цілому, за влучним висловом В. Винниченка «неукраїнців силою, брутально примушували поважати українство». Взаємини влади та національних меншин складалися доволі проблематично. Росіяни ігнорували українську владу, поляки зайняли позицію «холодної лояльності» і зробили ставку на відновлення власної національної державності. Тільки євреї, в особі Єврейського національного секретаріату вітали перемогу Директорії.

На цей час єврейська громада вже мала доволі чітко оформлені вимоги і уявлення про форми їхньої реалізації в УНР. 6 квітня 1919 р. секретаріат звернувся до Директорії з доповідною запискою, в якій пропонував визнати Тимчасові національні збори і Національний секретаріат законодавчим і виконавчим органами єврейської автономії до скликання Установчих зборів євреїв України. Функції посередника у взаєминах між державою та автономією мав виконувати статс-секретар або головний керуючий у справах єврейської автономії (на правах міністра). Відносини між новоствореною державною машиною та єврейськими лідерами не були безхмарними: конфлікт між українським та єврейським проводом унаочнився в призначенні міністром єврейських справ А. Ревуцького без узгодження його кандидатури з Єврейським національним секретаріатом. Тим не менше, плідна праця міністерства в подальшому стала основою розбудови правових засад існування євреїв в УНР. До його компетенції віднесли реєстрацію актів громадянського стану, юридичну допомогу, представництво в державних і громадських організаціях, виконання яких покладалося на Громадську раду і Громадську управу.

Логічним продовженням попередніх пошуків у галузі врегулювання взаємин української державності та національних меншин стало законодавче закріплення основ мовної політики. 1 січня 1919 р. побачив світ закон «Про державну мову в УНР». На розвиток закону 24 січня 1919 р. був запроваджений наказ міністра освіти, який надав право національно розмежованим установам видавати документи мовами національних меншин. Зі свого боку Рада Народних Міністрів ухвалила закон «Про карну відповідальність за образу національної чести та достойності».

В надзвичайно складних внутрішніх та зовнішньополітичних умовах Директорія намагалася підтримувати дію задекларованих УНР демократичних свобод особи та народів. До складу уряду входило міністерство єврейських справ (очолюване П. Красним). Конституційні проекти містили статті, що мали сприяти дотриманню прав національних меншин. Верховний орган уряду УНР у вигнанні (Рада Республіки), на думку її фундаторів, повинна була складатися з 67 депутатів, у тім числі — 6 євреїв, 2 поляків і німця. В Україні натомість мало діяти Народне представництво, на яке покладався нагляд за реалізацією права національних меншин на національно-персональну автономію. Намагання заручитися широкою підтримкою національних меншин втілювалися в законах «Про громадянство УНР», «Про встановлення Єдиної національно-державної школи та про Статут єдиної школи» (1921 р.) закордонного уряду УНР.

С. Петлюра вважав інтеграцію представників національних меншин у державотворчі процеси України важливим завданням уряду, аби вони стали «не явними чи тайними ворогами [...] державности, а державно підпорядкованими та чесними громадянами Української Держави».

Спільною хибою українських державних утворень 1917–1920 рр. було недотримання балансу соціально-економічних та національно-культурних інтересів різних верств суспільства. Лише комплексний підхід до вирішення проблем матеріального й етнокультурного відтворення суспільства був спроможним зберегти і зміцнити незалежність України, перетворивши її на одну з найбільш демократичних країн тогочасного світу. Тим не менше, рівень законодавчого опрацювання проблеми міжетнічного співжиття та взаємодії етнічних громад із державою, був таким високим, і запустив такий потужний імпульс самоорганізації громад, що більшовики, завоювавши Україну, змушені були зважати на це.

Наприкінці 1919 р. як внутрішнє, так і зовнішньополітичне становище УНР вкрай ускладнилося. Більшовики визнали момент слушним, щоб вдатися до активного відновлення в Україні радянської влади. Цьому сприяла й поразка Німеччини в Першій світовій війні, що дала можливість офіційно оголосити про розірвання Брестської мирної угоди і висунути претензії на українські землі. В середині лютого 1919 р. радянські війська увійшли до Києва, а до липня 1920 р. — зайняти майже всю Правобережну Україну.

Новий уряд набув цілковито російського забарвлення. Російською була адміністрація. Відверта русифікація вкупі з політикою комунізації на селі спричинила хвилю селянських повстань. З Дону наступала Добровольча армія, на Правобережжі розгорнула воєнні дії армія УНР. За таких обставин радянський Уряд залишив Київ. Переважна частина України майже до кінця 1919 р. залишалася окупованою Добровольчою армією А. Денікіна. Почався кривавий етап боротьби за владу між трьома силами, дві з яких несли на своїх знаменах національну політику імперського зразка: одна в реставраційній версії, друга в модифікованій інтерпретації всесвітнього союзу радянських соціалістичних республік.

Поразка національно-визвольних змагань і утвердження радянської влади в Україні започаткували новий етап в модерній історії її етнічних спільнот. Остаточно закріпившись на теренах України, більшовики почали шукати шляхи заволодіння думками та почуттями населення. Проаналізувавши помилки 1917–1920 рр., партія схвалила курс на коренізацію, який на Україні отримав назву «українізація». Саме «пластична», за визначенням С. Кульчицького, національна політика стала основою вирішальних перемог більшовизму в національних республіках.