Історія держави і права зарубіжних країн

3.2. Органи виконавчої влади у державному механізмі зарубіжних країн

На відміну від законодавчих органів, «кількісна» доля виконавчих органів у державному механізмі набагато більше. З-поміж них інтерес представляють інститут глави держави, урядові структури та правоохоронні (поліцейські) органи.

Глава держави у державному механізмі зарубіжних країн

Інститут глави держави найстаріший у системі органів виконавчої влади. Його генеза глибоко пов’язана з феодалізмом, стародавніми часами і навіть додержавним періодом, коли суспільством керував вождь, лідер, найавторитетніша особа. З виникненням та розвитком буржуазної держави інститут глави держави набуває значних змін. Якщо в середньовіччі та в більш ранні часи главою держави найчастіше виступав монарх (фараон, раджа, цар, король, імператор тощо), то саме з виникненням демократичних тенденцій у суспільстві, ідеї розподілу влад, народного суверенітету з’являється інститут президента. Уперше він був запроваджений у США, згодом у деяких Латиноамериканських країнах.

Слід відзначити, що в цьому плані Європа значно відставала від американських країн. Республіканська форма правління та відповідно посада президента як глави держави стали тут загальним явищем тільки після Першої світової війни. До цього ж посада президента на конституційному рівні була закріплена у Франції у другій половині ХІХ століття.

Після Другої світової війни, коли кількість держав з республіканською формою правління нараховує майже 78 % від загальної кількості країн світу, посада президента, можна сказати, стає всесвітнім явищем. Обрання глави держави безпосередньо або посередньо народом, чітко встановлений перелік повноважень та термін зайняття посади (від 3 до 7 років) робить цей інститут значним досягненням у демократизації суспільства з початку його виникнення.

Але водночас не можна вважати менш демократичним явищем своєрідний антипод президента — монарха. Хоча в монархії зберігається спадкоємна передача посади глави держави, все ж таки, порівняно з добуржуазними державами, інститут монарха в епоху громадянського суспільства зазнав суттєвих змін: у багатьох демократичних країнах (Європа і Японія) монарх перетворився на формального главу держави, а реальна влада сконцентрована в руках прем’єр-міністрів, урядів та парламентів, в інших монархи зберігають функції виконавчої влади, ще в інших вони зберігають абсолютну владу (Близький Схід та Африка).

Уряд в державному механізмі зарубіжних країн

Становлення інституту урядової влади значно відрізнялося від інших гілок влади. Ще з найдавніших часів існували органи управління державними справами, реалізації державної влади. Але, на відміну від законодавчої, роль виконавчої влади значно принижувалась, їй навіть не надавали значення окремої гілки державної влади. Тільки з упровадженням ідеї розподілу влад виконавча, з якою асоціюється урядова влада, відокремлюється від законодавчої та судової.

На етапі становлення й посилення парламентської влади урядова влада перебуває під упливом та контролем першої. Але тільки за певних обставин парламент втрачає своє значення, а урядова влада закономірно підсилюється. Така тенденція міністеріалізації системи влади, як зазначалося, спостерігалася у Великобританії вже наприкінці ХІХ ст., але більш загального характеру вона набула в першій половині ХХ ст., коли частина повноважень перейшла від парламенту до уряду. Останні дістають право законодавчої ініціативи, відтак складання й редагування законопроектів стає майже їх повною монополією. Більше того, уряди домоглися для себе права видавати постанови, минаючи парламент. Останній уповноважував кабінет видавати постанови з визначеного кола справ або дозволяв йому робити те ж саме «з метою розвитку закону» або ж «з метою забезпечення закону». Відповідно й закон редагується в більш загальній формі. Як виявилося згодом, ця практика «делегованого законодавства» стає неодмінною частиною законодавчого процесу.

Багато законів забезпечуються застереженнями, що дозволяють урядові, міністерствам і простим чиновникам діяти «за розсудом», тобто залежно від даної, практично нерегламентованої ситуації. Контроль палати над урядом стає слабшим, а в ряді випадків — фікцією. У країнах, де панують двопартійні або однопартійні системи, спостерігається зворотне явище: уряд фактично контролює палату (парламент).

Уряд є одним із найважливіших інститутів конституціоналізму, але водночас, як не дивно, в багатьох конституціях світу його статус регламентується в найзагальніших рисах, а в деяких із країн англосаксонської правової системи про уряд навіть не згадується. Така невизначеність дає можливість посилення уряду шляхом збільшення числа чиновників. Цей процес торкнувся також Англії й Америки, де вояччини та бюрократизму було менше, ніж в Європі.

В Англії за короткий термін (з кінця XIX ст. до початку XX ст.) створюється кілька нових міністерств і відомств: освіти, авіації, землеробства, праці тощо. До середини 60-х рр. загальна кількість міністерств і центральних відомств перевищила 100. Після того, як наприкінці ХІХ ст. був створений інститут професіональної цивільної служби, бюрократичний апарат став швидко зростати: кількість чиновників цієї служби у період з 1914 по 1923 рр. подвоїлася, а в наступні 50 років збільшилася залежно від профілю міністерств в 10—20 разів⁵².

Такий же процес спостерігається і у Сполучених Штатах Америки. Кардинальні зміни у внутрішній політиці, зміна національних пріоритетів або проблеми, що виникали перед країною, приводили до появи нових міністерств та відомств. Так, в 1903 р. у США було створено Міністерство торгівлі. Нова соціальна політика президента В. Вільсона привела до виникнення в 1913 р. Міністерства праці. За часів президента Трумена відповідно до реорганізаційного плану 1953 р. було створено Міністерство здоров’я, освіти та добробуту, на базі котрого в 1979 р. з’явилось два міністерства: Міністерство здоров’я та соціальних служб та Міністерство освіти. Програма «боротьби з бідністю» президента Л. Джонсона зумовила появу Міністерства житлового будівництва (1965 р.), а також Міністерства транспорту (1966 р.). Енергетична криза призвела до створення в 1977 р. Міністерства енергетики, а активна участь США в другій половині ХХ ст. в локальних конфліктах — до створення в 1988 р. Міністерства у справах ветеранів. Тим самим можна побачити виражену тенденцію домінування виконавчих структур, яку можна спостерігати і в інших країнах.

У цей час формується «особливий» статус державного службовця: привілей особливої підсудності, відносно високий оклад, пенсія (і притому значна порівняно з простими громадянами), неможливість його звільнення в загальному порядку. Поступово скасовуються обмеження й заборони, що перешкоджали тому, щоб чиновник ставав депутатом парламенту. Якщо ці заборони зберігали силу, то тільки стосовно нижчих чиновників. Міністри й посли, вищі чини поліції, прокурори та судді, і навіть службовці фінансових відомств дістають доступ до парламенту.

52 Див.: История государства и права зарубежных стран / Под ред. Крашенинниковой Н. А. и Жидкова О. А. — М., 1998. — Ч. 2. — С. 276.

Поліцейські органи у державному механізмі розвинутих країн

Важливе місце у системі виконавчих органів влади посідають правоохоронні органи, насамперед поліцейські. Поліція, як про це було зазначено у попередніх розділах посібника, існувала на усіх етапах розвитку держави, де її організація та діяльність зумовлювалися насамперед сутністю держави, яка повинна була захищати інтереси пануючої частини суспільства. В епоху громадянського суспільства поліцейські органи структурно-організаційно та функціонально зазнали суттєвих змін, про що свідчить досвід таких розвинутих країн, як Великобританія, США, Франція та Німеччина.

Поліцейські органи в державному механізмі Великобританії. Консервативність англійської буржуазної революції, яка знайшла свій прояв у збереженні багатьох інститутів феодальної держави, певним чином позначилася також на організації та діяльності поліцейського апарату, де, наприклад, зберігалися старі феодальні інститути констебля і шерифа. У той же час створювалися установи, характерні для буржуазної держави: військова поліція, котра з’явилася в роки революції, а після неї, наприкінці XVIII ст. — патрульна варта, яка і виконувала охоронні, а також деякі розшукні функції.

У XVIII — на поч. XIX ст. були прийняті перші нормативні акти, спрямовані на певну централізацію поліцейського апарату, розширення його прав. Важливе значення мало утворення в 1782 р. міністерства внутрішніх справ Англії. З ініціативи цього міністерства англійський парламент у 1817 р. прийняв закон, котрий юридично закріпив структурну організацію й повноваження поліції графств. Відповідно до цього закону, у графствах створювалися поліцейські відділи, що формально перебували в підпорядкуванні місцевої влади. Водночас у всіх графствах була збережена посада шерифа, який очолював поліцейські відділи.

Наприкінці 20-х рр. ХІХ ст. (1829 р.) англійський парламент прийняв розроблений міністром внутрішніх справ закон про утворення поліції міста Лондона — Скотланд-Ярду. У структурному відношенні поліція Лондона розділялася на підрозділи, серед яких важливу роль відігравали відділення карних розслідувань та охоронне. На Скотланд-Ярд покладалося проведення розшукових слідчих заходів щодо всіх категорій кримінальних справ, надання допомоги місцевим поліцейським органам, здійснення нагляду за іноземцями тощо. Згодом поліція Лондона поширила свій вплив на всю поліцейську систему країни.

Починаючи з 1835 р. і до кінця XIX ст. англійський парламент прийняв серію нормативних актів, відповідно до яких була організаційно оформлена поліція графств і міст. Наказом міністра внутрішніх справ Англії, виданим у 1887 р., відділення карних розслідувань Скотланд-Ярд було перетворено у відділ, штатний склад якого було значно розширено. Завданнями відділу карних розслідувань, крім розшукових та слідчих заходів, стали організація обліку й узагальнення досвіду боротьби зі злочинністю, аналіз і розробка пропозицій у цій галузі.

Після Першої, і особливо Другої, світових війн відбувалася подальша його централізація та організаційне зміцнення. Весь поліцейський апарат Англії централізований і перебуває в підпорядкуванні міністерства внутрішніх справ та департаменту внутрішніх справ Шотландії, котрий очолюється державним секретарем у справах Шотландії. З 1953 р. при МВС діє консультативна поліцейська рада Великобританії. Головну роль у цій раді відіграють королівські інспектори, в коло завдань яких входить щорічне інспектування всіх поліцейських органів країни. На посаду цих інспекторів призначаються особи, що тривалий час очолювали поліції великих міст. Міністр внутрішніх справ

Англії визначає штатну чисельність поліції міст і графств. З його відома відбувається призначення та звільнення начальників будь-якого поліцейського органу країни.

Особливе місце, як і колись, посідає поліція Великого Лондона — Скотланд-Ярд. Крім виконання завдань, його чиновники представляють поліцію Великобританії в міжнародній організації кримінальної поліції («Інтерпол»), здійснюють підготовку поліцейських кадрів, допомагають місцевим поліцейським органам у проведенні особливо складних розшукових заходів, призначаючи туди своїх чиновників, наділених великими повноваженнями.

Скотланд-Ярд очолюється комісаром, який призначається головою держави за згодою міністра внутрішніх справ. Столична поліція підпорядковується безпосередньо міністрові внутрішніх справ. Вона складається з управлінь: організаційного, адміністративного, по боротьбі зі злочинністю, господарського. У свою чергу управління поділяються на відділи, а відділи — на відділення. Важливе значення має особливий відділ, завданням котрого є здійснення політичного і кримінального розшуку.

У системі поліцейського апарату Англії велика увага приділяється місцевій поліції: графств, міст і сільських поселень.

Відповідно до закону про поліцейську службу графств і великих міст, прийнятого в 1964 р., поліцейські сили графств підпорядковані поліцейському комітетові муніципальної ради, а у великих містах — поліцейському комітетові з контролю. Безпосередніми керівниками поліцейських сил у графствах і містах є головні констеблі, що призначаються міністром внутрішніх справ Англії. На території графств і великих міст існують поліцейські підрозділи й субпідрозділи. У невеликих містах Англії діють поліцейські підрозділи, очолювані наглядачами (суперінтендантами). У сільській місцевості виконання поліцейських функцій покладено на констеблів.

Положення військово-поліцейського апарату в системі державних органів характеризується низкою принципових рис. Насамперед керує ним вузьке коло осіб, котрі знаходяться на самій вершині державного апарату: передусім це прем’єр-міністр, міністр внутрішніх справ, міністр оборони й ті вищі офіцери і чиновники, що близько до них належать.

Особливо велика роль прем’єр-міністра, який очолює комітет оборони й заморської політики, що відає усіма військовими питаннями та координує діяльність всіх міністерств із проблем будівництва збройних сил. Членами комітету є міністри — оборони, внутрішніх справ, іноземних справ, фінансів.

Міністерству внутрішніх справ належить одне з ключових місць в ієрархії міністерств, глава МВС незмінно входить до складу кабінету. Особливе становище МВС зумовлене характером його функцій. По-перше, воно здійснює керівництво діяльністю з підтримки внутрішнього порядку, керує поліцейською службою. По-друге, виконує ряд функцій у сфері управління юстиції, а також з питань позбавлення волі. Міністр внутрішніх справ призначає директора публічних переслідувань, в обов’язок котрого входить виконання функцій кримінального переслідування; він займається питаннями організації судів нижчих інстанцій.

Основним принципом організації управління військово-поліцейським апаратом є початки централізації. Міністр визначає умови та порядок призначення мирових суддів у поліцейський комітет, дає схвалення на призначення головного рішення про кількісний склад формування, про надання йому будинків і приміщень, задовольняє прохання поліцейського комітету до головного констебля про подання у відставку тощо. Міністр виділяє субсидії на поліцію й може їх скоротити, якщо визнає це за необхідне.

Міністр має право видавати постанови про керівництво формуваннями і про умови служби в них. Постанови можуть видаватися з таких основних питань: підтримка дисципліни, встановлення обов’язків, що мають виконуватися членами формувань, перелік рангів, умови зарахування на службу і просування по службі тощо.

Міністр внутрішніх справ відповідає за командні кадри формувань. З його схвалення призначаються головний констебль, його заступники та помічники. Головні констеблі зобов’язані щорічно представляти міністру доповіді. При МВС створена поліцейська

інспекція, котра щорічно подає міністрові доповідь про стан поліції й виконання окремих його доручень. Власне кажучи, міністр внутрішніх справ керує всією діяльністю поліції, включаючи оперативну роботу.

Поліцейські органи в державному механізмі США. До утворення США як незалежної держави поліція в колоніальний період була побудована на англійський зразок. Серед поліцейських чинів головну роль відігравав констебль, який призначався представниками колоніальної адміністрації. Його становище визначалося нормами англійського неписаного права ще феодального періоду. Головні функції констебля полягали в охороні порядку, боротьбі з дрібними злочинами, наданні допомоги колоніальній адміністрації під час збору податків тощо. Поліція графства очолювалася шерифом.

У зв’язку з посиленим зростанням кримінальної і політичної злочинності в Америці були створені централізовані органи боротьби зі злочинністю — відділи детективної служби при губернаторах, власниках колоній і в так званих самоврядних колоніях. Американські детективні відділи, використовуючи досвід англійської поліції, широко застосовували у своїй діяльності головні й негласні засоби. Проведення негласних заходів щодо боротьби зі злочинністю послужило причиною створення спеціального штату людей — таємних детективів.

Створення США привело до значних змін у структурі й організації поліції. В основу її побудови було покладено конституційний принцип державного устрою — федералізм. Початком процесу утворення поліції штатів вважається перша половина ХІХ ст., коли в 1835 р. в Техасі була створена перша поліцейська система. Спочатку техаські рейнджери були організовані як служба прикордонного патруля, а пізніше вони стали виконавцями усієї поліцейської роботи. У 1865 і 1903 рр. схожі системи створено у штатах Масачусетс і Коннектикут.

До системи поліцейських формувань входила поліція трьох видів, кожне з яких відноситься до визначеного рівня влади — федеральної, штатів і місцевої. Однак як такої федеральної поліції в США не існує: на федеральному рівні діють лише федеральні органи розслідування.

Вищою для федерального рівня поліцейською інстанцією стало Федеральне Бюро розслідування (ФБР). Воно виникло в 1908 р. як Бюро розслідування, що було створене на базі заснованої роком раніше постійно діючої слідчої організації (створив її внучатий племінник Наполеона Бонапарта — Ч. Бонапарт, будучи міністром юстиції США в уряді Т. Рузвельта. — Л. Б., С. Б.). Як ФБР ця федеральна поліцейська служба існує з 1935 року. Його штаб-квартира знаходиться у Вашингтоні, а 59 відділень та «агенти-резиденти» розміщені таким чином, щоб охопити своїм впливом території всіх штатів і великих міст. Очолюється ФБР директором, котрий має двох заступників і 8 помічників. ФБР виконує функції контррозвідки й слідчі заходи щодо політичних та особливо важливих кримінальних справ, здійснює розшук рецидивістів і міжнародних злочинців, а також дезертирів. На бюро покладені функції інструкторського й інспекторського характеру стосовно всіх поліцейських органів країни, тут зосереджений оперативний облік. Як постійний член секретаріату Міжнародної організації кримінальної поліції — «Інтерполу», ФБР здійснює міжнародні поліцейські зв’язки.

ФБР спеціально видає інформаційний бюлетень, у якому висвітлюються найважливіші проблеми розшукової та слідчої практики поліції США й публікуються матеріали про розшук і видачу злочинців. Воно є центром кримінальної статистики США. З 1930 року на бюро покладена задача обліку й обробки статистичних даних і складання єдиних звітів про стан злочинності у всій країні. На нього покладено також керівництво підготовкою та перепідготовкою поліцейських кадрів.

Поліцейський апарат ФБР поділяється на гласних і негласних співробітників. Серед негласного складу головну роль відіграють спеціальні штатні агенти ФБР — джимени (чиновники уряду). Джимени, як правило, мають вищу юридичну, економічну або технічну освіту. Перед прийомом на роботу вони проходять підготовку у спеціальній школі ФБР, що дислокується у Вашингтоні. У США існує спеціалізація джименів за різними галузями господарства.

Поліція на рівні штатів конституційно обмежена у своїй діяльності територією штату й відтак не вповноважена здійснювати правозастосовчу діяльність на території іншого штату, за винятком випадків, спеціально обумовлених федеральними правовими нормами.

Організація поліцейських органів, їх компетенція й бюджет визначаються законодавством штату. Начальник управління поліції штату призначається губернатором і йому підпорядковується. В обов’язки поліції входить підтримка порядку на шосейних дорогах, а також боротьба зі злочинами, передбаченими законами штату. Крім того, вона здійснює допомогу місцевій поліції: веде в межах штату кримінальну реєстрацію, забезпечує поліцейський зв’язок, здійснює навчання співробітників поліції тощо.

Місцева поліція створюється органами місцевого самоврядування округів, міст і самостійних в адміністративному плані населених пунктів. Кожне поліцейське формування такого роду має право діяти лише на своїй території й формально, незалежно від управління поліції штатів. У систему місцевої поліції входять такі підрозділи.

Поліція округу (графства) підкоряється раді округу. Очолює її, як правило, шериф, що обирається населенням округу. Підтримка порядку та боротьба зі злочинністю — лише частина численних обов’язків шерифа. Він також допомагає у відправленні правосуддя, виконує функції судового пристава, здійснює адміністративне управління в’язницею округу тощо. Термін повноважень шерифа від 2 до 4 років. Дострокове звільнення з посади може відбутися тільки в результаті здійснення їм аморального вчинку чи посадового злочину.

Чисельність співробітників у підпорядкуванні шерифів залежить від величини територіального округу, стану правопорядку та суми бюджетних асигнувань. Іноді управління складається з шерифа й одного-двох його заступників.

У деяких округах поліцію очолює призначуваний губернатором штату начальник (шеф) поліції, котрий виконує свої функції або замість шерифа, або одночасно з ним.

Поліція міста діє в містах з населенням понад 25 тис. чоловік. Організаційна структура поліції у великих містах однотипна. У кожному поліцейському управлінні серед різних підрозділів є служба безпеки й порядку, кримінальний розшук. Розслідування нечисленних справ веде відповідна поліцейська служба, а складних кримінальних справ — співробітники спеціальних відділів — поліцейські детективи.

На чолі поліції міста стоїть начальник (шеф) поліції, а в деяких найбільш великих містах — комісар, який, будучи цивільною особою, є вповноваженим міського самоврядування та мера міста. У таких управліннях, крім комісара, є також начальник поліцейського управління, котрий безпосередньо здійснює оперативне керівництво поліцією.

Поліція населенного пункту — це невелике формування, що складається з 3—5 поліцейських, одного констебля, що звичайно обирається місцевим населенням на термін від 2 до 4 років. У деяких штатах констебль призначається органом місцевого самоврядування. Крім основного обов’язку — охорони громадського порядку — констебль бере участь в організації і проведенні місцевих виборів і здійснює виконання судових рішень. Передбачається, що в обов’язок констебля входить також затримка злочинців і навіть розслідування дрібних правопорушень.

З посадою констебля пов’язують появу ще під час утворення США нової назви полісмена — коп (від скорочення С.О.Р. (constable on patrol) або ж COPPER (мідь), тобто мідний значок полісмена. — Л. Б., С. Б.).

Серед поліції, що служить, потрібно розрізняти дві основні групи. Найбільшу численну групу складають службовці, які склали присягу. Вони дотримуються спеціальних правил, носять відповідну форму; їм нерідко привласнюються персональні поліцейські звання. Другу групу складають цивільні поліції, котрі служать, виконуючи в основному допоміжну роботу.

Виникнення такої системи поліції зумовлене принципом федералізму, згідно з яким відповідні поліцейські формування підпорядковуються виконавчій владі федерального, штатного і місцевого рівнів. Децентралізація поліції знаходить пояснення і в класичному принципі «поділу влади»: поліція організаційно не зв’язана ні з законодавчою, ні з судовою владою. Однак у політичному і правовому відношенні поліція не є ізольованим і автономним органом влади: на рівні штату її бюджет залежить від законодавчого органу штату, а кадровий склад і напрямок діяльності — від уряду штату; на місцевому рівні вона залежить від органів самоврядування.

Як частина системи кримінальної юстиції поліція перебуває в постійних ділових контактах із суддями, органами обвинувачення, адміністраціями місць позбавлення волі тощо.

Поліцейські органи у державному механізмі Франції. Французька поліцейська система є однією з найстаріших у Європі. Як і в Англії, вона склалася ще за часів феодалізму. Ще до початку французької буржуазної революції ХVІІІ ст. поліція являла собою централізований апарат, і буржуазія, що прийшла до влади, не прагнула до повного його знищення. На першому етапі революції була проведена децентралізація в управлінні поліцією: воно було передане до створених на місцях органів самоврядування — зборів департаментів, округів і кантонів. У Парижі поліцейську владу здійснювала обрана від 60 округів «постійна комісія» з числа найбільш великих і впливових буржуа. Важливою поліцейською силою стала Національна Гвардія, створена буржуазією для охорони своєї безпеки. Здійснення поліцейських та інших функцій на місцях контролювалося комісарами (у департаментах) і національними агентами Конвенту (в округах і кантонах).

У період Першої імперії, коли до влади прийшов Наполеон Бонапарт, поліція зміцніла і значно посилила своє становище, її апарат удосконалювався. Наполеон створив велику й широко розгалужену поліцейську систему, в основу якої було покладено принцип централізму. Керівництво поліцією розподілялося між міністром поліції і міністром внутрішніх справ, компетенція яких не була чітко розмежована.

Французька поліція поділялася на державну (генеральну) та муніципальну (общинну). Державній поліції були передані функції забезпечення політичної безпеки, нагляду за іноземцями. До функцій муніципальної поліції було віднесено захист безпеки населення, охорона його майна, видача паспортів, боротьба зі злочинністю, здійснення нагляду за моральністю.

Державна поліція безпосередньо підпорядковувалася міністерству внутрішніх справ. Вона поділялася на поліцію адміністративну і поліцію судову. Кодексом «Про злочинні діяння і покарання» 1795 р. призначення тієї й іншої поліції визначалося в такий спосіб: «Адміністративна поліція має своєю метою повсякденне забезпечення громадського порядку; її зусилля спрямовані головним чином на попередження злочинів. Судова поліція розслідує злочини, скоєнню яких адміністративна поліція не могла перешкодити, і передає винуватців злочинів судам, на яких лежить обов’язок їх карати».

Адміністративна поліція була суворо централізована. Відповідно до встановленої Наполеоном системи провінційного й общинного управління Франції органами адміністративної поліції були: префекти в департаментах (було створено 88), супрефекти в округах, мери в комунах та містах. Усі вони призначалися імператором за поданням міністра поліції та міністра внутрішніх справ і розглядалися як агенти центральної влади.

Особливе місце в поліцейській системі Франції посідала поліція Парижа та департаменту Сени. На чолі поліції Парижа був поставлений префект, призначений імператором за поданням міністра внутрішніх справ.

Найважливішу роль у державній поліції відігравали поліцейські комісари. Посада поліцейського комісара виникла ще в епоху середньовіччя. Але особливо його роль зросла в період Першої імперії: в кожному місті (на кожні 10 тис. жителів), а також у народній громаді імператором за поданням міністра внутрішніх справ призначалися комісари поліції. Вони були, з одного боку, агентами адміністративної поліції і спостерігали за громадською безпекою, а з іншого — здійснювали функції судової поліції. На комісара поліції як чиновника судового відомства покладалися: розшук злочинців, їх затримка й арешт, здійснення дізнання тощо.

Таким чином, уся державна поліція за часів Наполеона була суворо централізована, підпорядковувалася через міністерство внутрішніх справ і міністра поліції імператорському урядові.

Муніципальна поліція (міська і сільська) у період Першої імперії, відповідно до Конституції 1799 р., перебувала у веденні мерів й підпорядковувалася міністрові поліції.

Ще в роки революції (1791 р.) був створений особливий вид поліції — організований на військових засадах корпус, який дістав назву жандармів (франц. gendarmerie < gens d’armes — «люди зброї»). Основною його функцією було спостереження за збереженням порядку в армії й усередині держави. Жандармерія, котра являла собою по суті державну поліцію, що мала військову організацію, перебувала у веденні військового міністерства, але при здійсненні поліцейських функцій підпорядковувалася міністрові внутрішніх справ. Усередині держави вона повинна була сприяти поліції у виявленні й затриманні злочинців, а в армії виконувати функції військової поліції.

Крім зазначених основних видів поліції, Наполеон створив і розгалужену систему спеціальних поліцейських служб. За часів Наполеона завершився процес створення поліцейської системи Франції, яка в подальшому пережила всі політичні режими й залишилася майже незмінною.

Бурбони цілком зберегли її. Легітимна і липнева монархії не додали нічого суттєво нового, і лише Наполеон III, котрому були безпосередньо підпорядковані армія, поліція та жандармерія, здійснив ряд заходів для подальшого посилення поліції.

У 1852 р. у складі міністерства внутрішніх справ була створена Генеральна дирекція національної безпеки для управління державною поліцією. Вона складалася з низки управлінь: адміністративної й загальної поліції, кримінальної поліції, територіальної поліції та поліції з іноземних справ. Генеральна дирекція національної безпеки з цього часу стала відігравати роль головного поліцейського центру Франції — найбільш чітко організованої та всесильної установи французької реакції. Потім була ліквідована посада міністра поліції, а все управління поліцією передано міністрові внутрішніх справ.

Жандармерія, котра в період липневої монархії (1830 р.) замінена муніципальною гвардією, в 1854 році була знову відновлена. Вона здійснювала й функції судової поліції. Поліція та жандармерія діяли в тісному контакті.

Третя республіка зберегла старий адміністративний розподіл Франції і стару систему поліцейського управління на місцях. Як і раніше, агенти урядової влади на місцях — префекти і супрефекти — зосереджували в своїх руках всю владу: вони призначали і зміщували всіх посадових осіб на місцях, втручалися у сферу юстиції й мали широкі права відповідно до ст. 10 Кримінально-процесуального кодексу (1808), у здійсненні дізнання, арештів, відданні до суду. Подальшій централізації поліцейської системи Франції сприяла постанова уряду від 16 лютого 1914 року, згідно з якою засновано загальну інспекцію над поліцейськими службами метрополії, підпорядковану міністрові внутрішніх справ.

За традицією, яка склалася у Франції, Четверта і П’ята республіки суттєвих змін у колишню структуру поліції і систему управління її апаратом, не внесли. Її статус продовжував регламентуватися колишнім законодавством та новими декретами президента та уряду П’ятої республіки, які є правовим фундаментом сучасної системи поліції у Франції. Її очолює міністр внутрішніх справ, котрий має величезний адміністративний апарат, до якого входять: особистий кабінет міністра та його технічне бюро, корпус загальної адміністративної інспекції, служба генеральних інспекторів особливих доручень, бюро організації й методів роботи, шифрувальна служба та чотири спеціалізованих управління — управління кадрів і політичних справ, управління департаментської й комунальної адміністрації (керує роботою префектів, супрефектів і мерів), управління бюджету й фінансів, управління матеріально-технічних служб (включаючи криміналістичні лабораторії, служби зв’язку, транспорту тощо).

Окремо у складі центрального апарату МВС Франції стоїть Генеральна дирекція національної безпеки, що очолюється особливим генеральним директором і керує всіма поліцейськими силами країни, за винятком Парижа й департаменту Сени-Уазі. Маючи велику кількість власних управлінь і служб, ця Генеральна дирекція є своєрідним міністерством у міністерстві.

Генеральний директор має окремий від міністерського штату персонал, свій адміністративний кабінет, самостійну політичну інспекцію, відділ кадрів, бюро з вивчення практики та методів роботи, управління правової регламентації діяльності поліцейських служб і чотири оперативних управління територіального нагляду, громадського порядку, загального освідомлення й управління кримінальної поліції. Крім того, йому підпорядкована служба охорони безпеки високопоставлених офіційних осіб під час їх поїздок по країні, служба з керівництва органами муніципальної (міської) поліції й регіональних мотоциклетних бригад, центральна картотека та інші служби ідентифікації.

Другим відокремленим поліцейським відомством, підпоряд-кованим міністерству внутрішніх справ Франції, є префектура поліції Парижа й департаменту Сени-Уазі. Її очолює префект поліції, котрий також має особистий адміністративний кабінет, особливий адміністративний секретаріат, власну поліцейську інспекцію і три оперативних управління — головне управління муніципальної поліції (чи поліції порядку), управління загального освідомлення та управління кримінальної поліції. Крім цього, йому підпорядкована служба охорони безпеки президента й інших вищих посадових осіб республіки, служба економічної поліції та поліцейські технічні служби.

Другою особою після префекта є генеральний секретар префектури. Він заміщає префекта за його відсутності, головує в дисциплінарній раді, в раді громадської санітарії і гігієни, у журі конкурсів на заміщення поліцейських посад і керує роботою управлінь та служб, що входять в адміністративний секретаріат префектури. Серед управлінь секретаріату на особливу увагу заслуговує управління загальної поліції, що займається питаннями натуралізації та репатріації (зокрема, розглядає клопотання про надання права французького громадянства), видає паспорти громадянам, веде картотеку, здійснює нагляд за в’язницями. Під контролем генерального секретаря префектури перебувають також дві криміналістичні лабораторії, історичний архів та адміністративний музей.

Управління кримінальної поліції Парижа й департаменту Сени-Уазі активно співпрацює зі службами кримінальної поліції Генеральної дирекції національної безпеки й національним бюро Міжнародної комісії з боротьби з кримінальною злочинністю («Інтерполом»).

Значною силою державної влади Франції залишається національна жандармерія. Відповідно до декрету про жандармерію від 20 травня 1903 року, вона покликана забезпечувати громадську безпеку, підтримувати порядок і турбуватися про виконання законів. На відміну від цивільних поліцейських установ, жандармерія має ту ж організацію, форму, звання й дисципліну, що і французька армія. Вона офіційно підпорядкована міністерству збройних сил, однак різноманіття завдань, покладених на неї, ставлять її також у залежність від МВС і міністерства юстиції.

Жандармерія V республіки поділяється на рівні департаменту: на судову поліцію, взвод посилення, водну поліцію, моторизовані підрозділи, що здійснюють контроль за дорожнім рухом, підземні евакуаційні підрозділи.

Таким чином, основними відмінностями поліцейської системи Франції є децентралізація в її побудові, поєднання формувань цивільно орієнтованих і військових.

Поліцейські органи в державному механізмі Німеччини. Санкціонувавши політичний лад німецької імперії як єдиної держави, Конституція 1871 р. водночас не передбачала створення федерального уряду (єдиним федеральним міністром було названо імперського канцлера. — Л. Б., С. Б.), і відповідно, єдиних для всієї Німеччини органів поліції. Вони продовжували існувати в межах тих німецьких державах, що увійшли до складу імперії. Найбільш досконалою була поліцейська система Прусії. Її структурними підрозділами, залежно від об’єкта діяльності, були: загальна поліція безпеки, судова поліція, адміністративна поліція.

Загальна поліція безпеки несла зовнішню службу, відала паспортним режимом, здійснювала дізнання й затримку злочинців. Вона поділялася на кримінальну та політичну поліцію. Судова поліція займалася розшуком злочинців, тюремною справою й була тісно зв’язана з загальною поліцією безпеки. Загальна поліція безпеки та судова поліція перебували у веденні МВС.

Адміністративна поліція — санітарно-медична, будівельна, гірська тощо — підпорядковувалися відповідним відомствам. Система поліцейського управління в Пруссії була побудована за принципом централізму, відповідно до адміністративно-територіального розподілу Пруссії.

Особливе місце посідала поліція Берліна. Це місто складало окремий округ провінції Бранденбург. На чолі поліції Берліна стояв президент поліції, наділений правами начальника окружного управління. Він безпосередньо підпорядковувався міністрові внутрішніх справ. При президенті поліції діяло центральне поліцейське президентство, що складалося з декількох відділів. Найважливішим з них був відділ політичної поліції, що керував діяльністю всієї політичної поліції Пруссії.

Усі вищі поліцейські чиновники призначалися прусським королем за поданням міністра внутрішніх справ. Тільки бургомістри в містах обиралися міським управлінням — магістратом, але й вони затверджувалися королем. Виконавчі поліцейські сили в Пруссії складали: жандармерія (була заснована в Пруссії у 1812 р. і складалася з армійських офіцерських чинів, які підпорядковувалася Міністерству внутрішніх справ. — Л. Б., С. Б.), збройна поліцейська варта у великих містах і поліцейська варта у всіх інших громадах. Така ж система поліцейських органів з невеликими змінами існувала в інших німецьких державах.

У своїй діяльності прусська поліція керувалася як загальним, так і спеціальним законодавством. Права й повноваження її визначалися Прусським земським уложенням 1794 року. В інших німецьких державах у цей період були прийняті спеціальні поліцейські кодекси, але вони у принципі повторювали основні положення Прусського земського уложення.

Відповідно до Уложення, поліція Пруссії наділялася дуже широкими повноваженнями. Їй ставилося в обов’язок уживати необхідних заходів для збереження громадського спокою, безпеки й порядку, й запобігання небезпеки, що загрожує як суспільству, так і окремим його членам.

У період Веймарської республіки організація поліції визначалася Конституцією 1919 р., а також Версальським мирним договором, котрий встановлював загальний чисельний склад німецьких збройних сил і засади організації поліції німецьких держав. Договір вимагав, щоб поліція була децентралізованою, нечисленною (80 тис.) і не мала характеру збройних сил. Але вже на початку 20-х років реакційна німецька буржуазія приступила до зміцнення поліцейського апарату. Почалася і його централізація. Нарада представників земель, скликана в 1922 р. з ініціативи імперського МВС, прийняла рішення про створення єдиного центру загальнокримінальної й політичної поліції.

Після приходу до влади А. Гітлера були проведені заходи щодо створення всеохоплюючого апарату фашистського терору. До нього увійшли не тільки державні каральні органи (армія, суд, поліція, розвідка), але й недержавні організації Націонал-соціалістської німецької робочої партії (НСДАП): СА (штурмові загони), СС (охоронні загони) й СД (служба безпеки СС).

Загони СА, створені в 1920 році як резерв армії, від початку були антикомуністичною терористичною організацією. До 1933 року вони нерідко заборонялися, але за підтримкою рейхсверу з кожним роком чисельно значно зростали. Після приходу до влади фашистів зі штурмовиків (СА), «сталевого шолома» й інших воєнізованих фашистських організацій спочатку в Пруссії, а потім і в інших землях була створена допоміжна поліція. Згідно з наказом Геринга від 22 лютого 1933 р., допоміжна поліція наділялася всіма правами поліцейських, озброювалася кийками та револьверами. Таким чином, СА фактично були включені до поліцейської системи. Крім того, вони відігравали важливу роль як військова сила і як частина фашистського терористичного апарату в охороні концтаборів і таборів для військовополонених.

Особливе місце в апараті фашистського терору посідали загони СС, створені А. Гітлером у 1925 році. Керівний центр СС складався з дванадцяти головних управлінь, найважливішим з яких було Головне імперське управління безпеки на чолі з Гейдрихом (воно виникло на базі СД).

Водночас з СС А. Гітлером була створена служба безпеки фашистської партії (СД), тобто партійна розвідка. Вона здійснювала розвідку, контррозвідку та політичний розшук. Згодом СД була наділена державними функціями й очолила об’єднання всієї політичної поліції Німеччини.

Суттєві зміни відбулися й у структурі поліції в Пруссії з організацією 26 квітня 1933 року таємної поліції (гестапо).

У період панування фашизму остаточно завершилася централізація поліції. Важливу роль у цьому зіграв декрет А. Гітлера від 17 червня 1936 р., відповідно до якого в імперському міністерстві внутрішніх справ була заснована посада начальника (шефа) німецької поліції. На цю посаду був призначений Гіммлер. 26 червня 1936 р. він видав декрет про об’єднання гестапо, політичної поліції земель і кримінальної поліції в поліцію безпеки. Таким чином, рейхсфюрерові військ СС Гіммлеру, тобто керівникові головної терористичної організації фашистської партії була підпорядкована вся німецька поліція, котра поділялася на загальну поліцію порядку й поліцію безпеки.

Історичні події Другої світової війни продемонстрували всьому світові «ефективність» цих поліцейських формувань. Поразка у війні Німеччини зумовила те, що післявоєнний устрій її визначали країни переможниці.

Після створена західногерманська держава — ФРН, і, відповідно до ст. 87 Основного Закону, у ФРН організовувалися такі федеральні поліцейські установи: Федеральна кримінальна поліція, Федеральна прикордонна поліція, Федеральне відомство з охорони конституції, Федеральна залізнична й водна поліція.

Федеральна кримінальна поліція, як спільна служба федерації та земель створена в 1951 році для боротьби з кримінальною злочинністю на території федерації. Ця установа наділена не тільки функціями координації діяльності поліції земель, але й безпосередніми виконавчими функціями. Вона може самостійно порушувати кримінальне переслідування на прохання земельної влади або за розпорядженням федерального міністра внутрішніх справ. Поряд з органами загальнофедеральної поліції в кожній землі існує своя поліцейська система. Структура поліції в землях різна, але в кожній з них обов’язковою є кримінальна поліція, політична поліція (відомство з охорони конституції), воднотранспортна поліція і поліція, що регулює вуличний рух. За обсягом повноважень поліція земель, як і раніше, поділяється: на державну (земельну), окружну, повітову й міську (муніципальну). Уся поліція землі підпорядковується міністерству внутрішніх справ, за винятком міської поліції, що формально підпорядковується органам міського самоврядування й фінансується з міського бюджету.

З об’єднанням Німеччини в 1990 р. суттєвих зрушень в організації поліції не відбулося; поліцейська система колишньої НДР перестала існувати і на шости східних землях була впроваджена поліцейська система колишньої західної Німеччини.

Таким чином, історичний досвід розвитку держави показує, що в усі часи її існування опорою державного управління й важливою складовою частиною державного механізму була поліція. Виникнувши у країнах стародавніх цивілізацій й набувши з часом більш витончених організаційних форм і досвіду роботи, вона, виконуючи правоохоронну функцію, відтворювала класову сутність держави. У станово-кастових суспільствах спрямовувала свою діяльність на захист інтересів правлячої верхівки, охорону приватної власності, придушення опору безправної немайнової частини населення.

В умовах перехідного періоду від станово-кастового суспільства до громадянського, початок якому було покладено першими буржуазними революціями, на ранньому його етапі поліція практично мало змінила свою класову сутність, залишаючись знаряддям панування буржуазії, котра прийшла до влади. Саме в цей час остаточно складаються національні поліцейські системи. Посилення соціально-класових конфліктів у другій половині ХІХ-першій чверті ХХ ст. призвело до певних змін у функціях держави, яка свою діяльність спрямувала переважним чином не стільки на захист створеної державності, скільки на її збереження й подальшу модернізацію.